Las Constituciones de 1837 y de 1845 establecían que el Estado tenía la obligación de mantener el culto y sus ministros.
El triunfo del liberalismo español generó un nuevo escenario de relaciones entre el Estado y la Iglesia Católica. La Constitución de 1812 estableció que la religión oficial de España era la católica, por lo que, en principio, parecía que se quería contemporizar con el viejo orden en esta materia. Pero el liberalismo progresista tenía un proyecto político y económico que afectaba a la Iglesia en su base y poder económicos. La desamortización de Mendizábal supuso la expropiación de los bienes del clero regular para ser vendidos en pública subasta, con el fin de sanear la maltrecha hacienda y generar una clase adicta al nuevo sistema político, obviando, por otro lado, cualquier viso de reforma agraria. Una parte muy numerosa del clero abrazó la causa carlista, provocando casi un cisma en el seno de la Iglesia Católica española. La posterior Regencia de Espartero (1840-1843) tensionó mucho más la situación.
La llegada de los moderados al poder de la mano de Narváez en 1844, inaugurando la conocida como la Década Moderada, provocó un cambio en la política seguida por el Estado español en materia religiosa. El partido moderado era favorable a la reanudación de las relaciones con la Iglesia, además de buscar el apoyo de Roma y de los católicos hacia la reina Isabel II. Las negociaciones fueron arduas porque incluían las cuestiones económicas generadas por la desamortización, y la necesidad de plantear un orden nuevo de relaciones que, según los gobiernos españoles, no podía seguir siendo el diseñado en el Concordato de 1753, propio del Antiguo Régimen. Pero el papa Gregorio XVI parecía más favorable a que se volviera a la situación anterior.
A causa de la desamortización de Mendizábal, se habían vendido casi todos los bienes del clero regular y una parte de los del secular. Ya no se podían restituir; a lo sumo, se podían paralizar las nuevas subastas y ventas. Además, como el diezmo había sido suprimido, una de las fuentes principales de financiación de la Iglesia había desaparecido y ni los moderados estaban dispuestos a restablecerlo porque conculcaría principios muy básicos del liberalismo. Pero, por otro lado, el moderantismo aceptó el principio de que el Estado debía encontrar nuevas fuentes de financiación para la Iglesia. Las Constituciones de 1837 y de 1845 establecían que el Estado tenía la obligación de mantener el culto y sus ministros. Había que decidir de dónde se sacaría la financiación y establecer el monto de la misma. Pero esos no eran los únicos problemas relacionados con el dinero. Si el Estado tenía la obligación de mantener a la Iglesia, había que dilucidar si lo debía hacer como compensación por los bienes expropiados y dejar que el clero dispusiera libremente de la cantidad entregada, o si los eclesiásticos recibirían un salario como funcionarios del Estado, algo así como una adaptación española de la constitución civil del clero de la Revolución francesa, salvando los aspectos más radicales de la misma.
Comenzaron unas negociaciones que duraron siete años.
