Sentencia del Tribunal Supremo anulando Decreto sobre subvenciones estatales a las ONGs por ser competencia autonómica

Recurso contencioso administrativo. Impugnación del Real Decreto 535/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector de ámbito estatal colaboradoras con la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo nº 499/2013 interpuesto por el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, contra el Real Decreto 535/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector de ámbito estatal colaboradoras con la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad.

Han sido partes recurridas la Administración General del Estado representada por el Abogado del Estado y al Procurador de los Tribunales D. Manuel Sanchez-Puelles y González Carvajal, en nombre y representación de la Asociación «Plataforma del Tercer Sector».

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 9 de diciembre de 2013, contra el Real Decreto 535/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector de ámbito estatal colaboradoras con la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, publicado en el Boletín Oficial del Estado de fecha 13 de julio de 2013.

SEGUNDO.- Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda, que se presentó el día 14 de mayo de 2014. En dicho escrito, se solicita que se declare la nulidad del real decreto recurrido, con imposición de costas a la demandada. Y subsidiariamente, “para el negado supuesto que se entienda que la invasión competencial solo debe afectar a la esfera de la Generalitat de Cataluña, entonces se fije y ordene la territorialización de cualquier convocatoria que se pretenda llevar a cabo por parte por parte de la AGE en el completo ámbito del fomento y mantenimiento de las entidades del Tercer Sector”.

TERCERO.- Conferido traslado del escrito de demanda a las partes recurridas, el Abogado del Estado y la Asociación Plataforma del Tercer Sector, presentan los correspondientes escritos de contestación, en los que, tras las alegaciones oportunas, suplican que se desestime íntegramente el recurso, y se declare conforme a Derecho el real decreto impugnado, con imposición de costas a la demandante por temeridad.

CUARTO.– Solicitado el recibimiento a prueba, mediante Auto de esta Sala de fecha 18 de septiembre de 2014, se acordó el recibimiento a prueba, admitiéndose la documental propuesta por la recurrente, con las incidencias procesales que constan en las actuaciones.

QUINTO.- La Sala confirió el correspondiente trámite de conclusiones, que fue evacuado por las partes en el orden procesal legalmente establecido.

SEXTO.- Se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 5 de mayo de 2015, fecha en la que comenzó la deliberación, que continuó en días sucesivos.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. MARÍA DEL PILAR TESO GAMELLA, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- En el presente recurso contencioso-administrativo, la Generalidad de Cataluña cuestiona la legalidad del Real Decreto 535/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector de ámbito estatal colaboradoras con la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad.

Sostiene la Administración recurrente, en los motivos de impugnación esgrimidos en el escrito de demanda, que la Administración General del Estado no ha respetado la competencia exclusiva que la Generalidad tiene en materia de asistencia y servicios sociales. Para demostrar dicha afirmación hace una extensa cita de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre dicho título competencial (motivo de impugnación primero). Considera, igualmente, que se ha incurrido en un fraude de ley, porque se justifica la actividad de fomento sobre un ámbito competencial, asistencia y servicios sociales, sobre el que el Estado, insiste, no ostenta competencia alguna (segundo). También se aduce que los argumentos de la Administración General del Estado carecen de consistencia, porque no puede ser de aplicación el artículo 149.1.18ª de la CE, cuando lo que subyace es una actividad en la mentada materia de servicios y asistencia social (tercero). Añade, finalmente, que se vulneran reiteradas Sentencias del Tribunal Constitucional que tienen eficacia “erga omnes” cuando declaran que la citada materia, asistencia social, es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (cuarto). A modo de conclusión, se indica que ha de ser, por tanto, declarada nula y expulsada del ordenamiento jurídico la norma impugnada (quinto).

Las recurridas señalan, en el caso del Abogado del Estado, que la pretensión esgrimida con carácter subsidiario no puede en ningún caso prosperar, y respecto del fondo, además de remitirse a la contestación del Gobierno al requerimiento de la Generalidad, alega que el Tercer Sector está integrado por organizaciones de carácter privado surgidas de la iniciativa ciudadana y social, que son entidades colaboradoras en la ejecución de políticas públicas, a los efectos del artículo 149.1.18ª de la CE. Además, se alega, que el marco jurídico del real decreto no es igual al de las órdenes ministeriales, respecto de las que se plantearon conflictos de competencia, que cita la recurrente en su demanda.

Y la Asociación recurrida, por su parte, alega que las ayudas se integran en lo que se ha dado en llamar “Entidades del Tercer Sector colaboradas con las Administraciones Públicas”, en relación con la aplicación del artículo 149.1.18ª de la CE, teniendo en cuenta que el real decreto impugnado es aplicación del Real Decreto Ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación, que no fue impugnado por la recurrente ante el Tribunal Constitucional, y de ahí extrae como conclusión que se está reconociendo la aplicación el artículo 149.1.18ª de la CE.

SEGUNDO.- Atendidas las posiciones de las partes que, sucintamente, hemos expuesto en el anterior fundamento, el epicentro de los reproches que la Administración de la Comunidad Autónoma recurrente formula al Real Decreto 535/2013, de 12 de julio impugnado, se centran en que el Estado no ostenta ningún título competencial que le habilite para regular la concesión de subvenciones al denominado Tercer Sector de Acción Social. Teniendo en cuenta que dicho Real Decreto regula las convocatorias, los requisitos de las entidades beneficiarias, los gastos subvencionables, el procedimiento de concesión, la compatibilidad con otras subvenciones, y las obligaciones que se derivan, entre otras materias. Estableciendo, por tanto, una regulación completa y acabada sobre este tipo de subvenciones y el procedimiento para su concesión.

Interesa, antes de nada, dejar claro que, efectivamente, la materia de asistencia social es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, ex artículo 148.1.20ª de la CE, que hayan asumido dicha competencia en sus respectivos Estatutos de Autonomía, lo que no se pone en duda, en este caso, respecto del vigente Estatuto de Cataluña, a tenor de su artículo 166.

Ahora bien, aunque la Comunidad Autónoma tenga competencia exclusiva en esta materia, ello no significa, ni impide, el ejercicio de las competencias propias del Estado, ex artículo 149.1 de la CE, cuando dichas competencias “concurran con las autonómicas sobre el mismo espacio físico o sobre el mismo objeto jurídico” (STC 31/2010, de 28 de junio). Quiere esto decir que aunque las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el artículo 149.1 de la CE, se denominen como “competencias exclusivas”, ello no impide el ejercicio de las competencias estatales que se relacionan en el citado artículo 149.1.

La concurrencia del título competencial previsto en el artículo 148.1.20ª, sobre asistencia social, competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, en relación con los títulos del artículo 149.1.1ª y 13ª, de la CE, relativos a las condiciones básicas que garantizan la igualdad y a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, ha sido reiteradamente resuelto, por la doctrina del Tribunal Constitucional, con motivo de la resolución de conflictos positivos de competencia entre las mismas partes aquí recurrentes, en relación con diversas órdenes ministeriales que establecían las bases reguladoras y competencia para la concesión de subvenciones, en programas relacionados con esa área material de la asistencia social (personas con riesgo de exclusión social, discapacitados, voluntariado y otros), considerando que los títulos competenciales previstos en los citados apartados 1 y 13 del artículo 149.1 de la CE, no eran suficientes.

Así es, en dichos conflictos de competencia, resueltos por SSTC 173/2012, de 15 de octubre, 177/2012, de 15 de octubre, 243/2012, de 17 de diciembre, y 52/2013, de 28 de febrero, el Tribunal Constitucional ha considerado que la competencia exclusiva de asistencia social es de la Comunidad Autónoma y que el Estado no invocaba ningún título competencial suficiente, ni genérico ni específico, sobre dicha materia, pues no ha conferido dicho carácter a los títulos entonces invocados, los previstos en los artículos 149.1 1ª y 149.1.13ª de la CE.

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Sentencia TS anulando Decreto sobre subvenciones ONGs por ser competencia autonómica 20150509

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