Aunque la Constitución italiana establece en su artículo 33 que la escuela pública es gratuita y que está permitida la creación de escuelas de todos los niveles, incluidas las confesionales siempre que sean gratuitas para el Estado, Italia cuenta con un sistema educativo integrado público-privado que prevé, no sin contradicciones, el funcionamiento simultáneo de los dos sistemas.
La Constitución italiana consagra en su artículo 33 el derecho a la educación y dice así:
«La República establece normas generales sobre educación y crea escuelas estatales para todos los niveles y grados.
Las entidades y los particulares tienen derecho a crear escuelas y centros educativos, sin coste alguno para el Estado.
La ley, al establecer los derechos y obligaciones de las escuelas no estatales que soliciten la paridad, debe garantizarles plena libertad y a sus alumnos un trato educativo equivalente al de los alumnos de las escuelas estatales.»
Y el siguiente artículo 34, que:
“La escuela está abierta a todos.
La educación inferior, impartida durante al menos ocho años, es obligatoria y gratuita.
Las personas capaces y meritorias, aunque carezcan de medios, tienen derecho a alcanzar los grados más altos de los estudios.
La República hace efectivo este derecho mediante becas, asignaciones familiares y otras prestaciones, que se adjudicarán por concurso».
Por lo tanto, corresponde a la República crear escuelas estatales de todos los niveles y permitir que la educación se imparta a través de escuelas estatales y no estatales. Tras la unificación de Italia, las escuelas desempeñaron una función esencial en la unificación del país. Por este motivo, la opción política de los gobiernos liberales y laicos posteriores a la unificación fue reforzar y ampliar la escuela pública laica en oposición a la confesional y privada.
La cuestión de la financiación de las escuelas públicas suscitó un acalorado debate en la Asamblea Constituyente. El componente demócrata-cristiano quería proteger el patrimonio de la enseñanza católica, oponiéndose a la postura de los socialistas y comunistas, que consideraban que sólo las escuelas estatales y laicas merecían cobertura constitucional. El compromiso se encontró reconociendo la libertad de las organizaciones y de los particulares para crear escuelas que pudieran alcanzar la paridad con las escuelas estatales, a cambio de la inclusión de la cláusula «sin cargo al Estado». Desde el principio, la doctrina constitucionalista adoptó diferentes posturas, pero la que ha prevalecido ha defendido siempre la prohibición absoluta de la financiación pública, directa o indirecta, de las escuelas no estatales.
Los primeros intentos de eludir esta prohibición fueron desarrollados por algunos estudiosos y constitucionalistas católicos que argumentaban que había que distinguir entre el momento de la creación de la escuela, que debía ser sin coste para el Estado, lo que no impedía que la escuela, una vez creada, recibiera financiación pública debido a su función social. Frente a las posiciones más bien tajantes de la doctrina mayoritaria, el legislador fue sin embargo superando la prohibición constitucional de diferentes maneras.
En el sistema actual, las escuelas pueden ser públicas o privadas. Las escuelas públicas pueden ser de gestión estatal o municipal. Las escuelas privadas si lo desean, pueden solicitar la paridad y, si la obtienen, son reconocidas como parte del sistema escolar por la Ley 62 de 10 de marzo de 2000.
En general, las escuelas confesionales, especialmente las gestionadas por la Iglesia Católica, solicitan el estatuto de paridad. La paridad iguala los derechos y deberes de los estudiantes, dicta los mismos procedimientos para su participación en los exámenes estatales, y las calificaciones otorgadas tienen el mismo valor legal que las de las escuelas estatales. La paridad se obtiene en el momento de la solicitud, siempre que se apliquen las disposiciones legales de conformidad con el sistema escolar en la organización de los ciclos escolares, los programas y la cualificación de los profesores, que son nombrados libremente por cada centro. Por su parte, las escuelas no paritarias están reguladas por la Ley 250 de 5 de diciembre de 2005, prorrogada por la ley omnibus el 27 de febrero de 2006, mientras que una normativa independiente regula el funcionamiento de las escuelas extranjeras en Italia mediante el Decreto Presidencial 389 de 18 de abril de 1994.
Las escuelas no paritarias son siempre de carácter privado y están inscritas en listas regionales, actualizadas cada año, que pueden consultarse en el sitio web de la oficina escolar regional competente. La asistencia regular de los alumnos a las escuelas no paritarias constituye el cumplimiento de la obligación educativa, pero no pueden expedir títulos con valor legal, ni certificados intermedios o finales con valor de certificación legal. Por ello, los alumnos deben someterse a una prueba de aptitud al final de cada curso escolar o, si lo desean, cambiar a una escuela pública o paritaria. Las pocas escuelas religiosas que no solicitan la paridad deben incluirse en esta categoría.
El sistema educativo público y el privado se desarrollan por separado, pero en paralelo, y se unen a través del examen de Estado al que se someten todos los alumnos al final de cada ciclo de estudios: este mecanismo permite incluir a las escuelas parroquiales en el sistema educativo nacional y las compromete a acoger a todos los alumnos que acepten su proyecto educativo y soliciten matricularse, incluidos los alumnos con discapacidad. Las escuelas parroquiales son aquellas gestionadas por las autoridades locales (municipios, provincias) y prestan un servicio educativo público de pleno derecho que se define como «público-privado».
Esta definición del servicio educativo se introdujo con la Ley 62/2000, tenazmente buscada por la izquierda en el gobierno de entonces -el ministro pro tempore Luigi Berlinguer- como el precio a pagar a los católicos por consentir la participación de los partidos de izquierda en el gobierno, y de hecho constituía una contrapartida a las reiteradas peticiones de financiación de la escuela pública-privada. Con esta estratagema, la izquierda intentaba superar el dictado constitucional; de este modo, la escuela pública-privada, al pasar a formar parte del servicio público de educación, podría recibir la financiación solicitada, eludiendo la prohibición constitucional.
Esta financiación ha aumentado progresivamente desde la aprobación de la mencionada Ley 62 de 2000 y tras la introducción del principio de subsidiariedad horizontal con la reforma del Título V de la Constitución en 2001, deseada por la izquierda. Además, bajo ciertas condiciones, las escuelas públicas siempre han podido disfrutar de la exención de los impuestos locales sobre la propiedad desde la introducción del ICI a principios de los años noventa.
Para forzar el dictado constitucional del lado católico, teniendo en cuenta que la mayor parte de las actividades de las escuelas paritarias, especialmente las confesionales, se refieren a los niños (desde el nacimiento hasta los seis años), se hizo referencia a la competencia de las regiones en materia de atención a la infancia para promulgar leyes regionales que financiaran los centros preescolares católicos privados. Se promulgaron así medidas que pronto fueron impugnadas ante los tribunales regionales por ilegitimidad y violación de los principios constitucionales por comités formados por padres, profesores y alumnos, que consiguieron movilizar masivamente a las escuelas del país. Estos comités también incluían a confesiones religiosas minoritarias, como la Iglesia Valdense, la Iglesia Adventista, la Unión de Comunidades Judías, así como el sindicato escolar Confederación General Italiana del Trabajo (CGIL).
Con la creación de «Escuela de la República» y «Escuela y Constitución», florecieron las asociaciones escolares, que organizaron sus propios comités en los centros más importantes del país, así como en las pequeñas ciudades, promoviendo litigios, recogidas de firmas, iniciativas locales para oponerse a las fuerzas políticas que apoyaban la financiación de la escuela paritaria, debates y conferencias para profundizar y sensibilizar… Numerosos y prestigiosos fueron los abogados que se pusieron a disposición de las iniciativas populares: su participación en la recogida de avales y su explicación a los demandantes de la estrategia de litigio que seguirían, contribuyeron a la concienciación y educación colectivas sobre las cuestiones en litigio. Una novedad decisiva fue la superación de la competencia exclusiva del juez administrativo y la intervención, a través de la solicitud de medidas urgentes, del artículo 700 del Código de Procedimiento Civil, que permitió obtener medidas cautelares que pusieron en grandes dificultades a las autoridades gubernamentales y escolares. Estas iniciativas dieron lugar a la emisión de numerosas sentencias que crearon una jurisprudencia favorable a la denegación de financiación pública a los colegios privados y paritarios.
Se organizaron iniciativas de referéndum a escala regional, como en Emilia Romaña, donde la recogida de más de 60.000 firmas no fue suficiente para que se celebrara el referéndum, porque el gobierno regional de izquierdas, con el objetivo de impedirlo, procedió a cambiar la ley. Sin embargo, en Bolonia se celebró un referéndum consultivo ciudadano sobre los acuerdos del ayuntamiento -gobernado por una mayoría de izquierdas- con los centros preescolares privados, que rechazó la propuesta de financiar los centros preescolares privados con el 59 % de los votos.
Actualmente, las escuelas parroquiales representan aproximadamente el 24% del total, con más del 10% de los alumnos. Los últimos datos disponibles hechos públicos por el Ministerio de Educación y Mérito se refieren al curso escolar 2021-2022. A 12.096 escuelas, (de las cuales 8.529 son preescolares) asisten 817.413 alumnos, de los cuales más de la mitad (466.037) están matriculados en preescolares. Si se observa la distribución de las escuelas parroquiales por nivel escolar en relación con las regiones en las que están ubicadas y teniendo en cuenta el número de alumnos, se observa que a los 466.037 alumnos que asisten a escuelas gestionadas por entidades privadas (incluidas las confesiones religiosas), hay que añadir los 821.970 alumnos que asisten a escuelas parroquiales gestionadas por municipios. Otros datos indicativos con respecto al conjunto de las escuelas parroquiales se refieren al número de profesores (24.490, de los cuales 1.932 son profesores de apoyo) y al número de alumnos con discapacidad (4.215, el 1,4 % frente al 2 % en las escuelas públicas).
Como puede verse, se trata en gran medida de escuelas infantiles (aproximadamente la mitad del total), que se reducen a un millar de escuelas primarias y vuelven a reducirse a la mitad cuando pasamos a las escuelas medias y secundarias. Esto se debe a que las escuelas parroquiales y públicas después de primaria suelen gozar de poca consideración cualitativa y se consideran cursos de recuperación para alumnos no escolarizados.
En esencia, las escuelas parroquiales suplen la escasez crónica y estructural de guarderías estatales, cuya disponibilidad es extremadamente baja, especialmente en las regiones meridionales y centrales, pero a menudo no se trata de escuelas públicas, ya que, como se ha mencionado anteriormente, las escuelas parroquiales incluyen las gestionadas por las autoridades locales que prestan el servicio escolar público en lugar del Estado: lo que las distingue es la naturaleza jurídica del organismo gestor. En general, el número de escuelas parroquiales ha disminuido en los últimos años como consecuencia del descenso de la natalidad y de la disminución de alumnos en edad escolar.
El papel de las escuelas parroquiales y exclusivamente públicas es decididamente marginal en el sistema educativo público italiano si se pone en relación con su oferta global. Esta situación legislativa particular explica por qué las formas en que la política ha proporcionado financiación y apoyo a las escuelas públicas son de otro tipo y se refieren al desembolso de bonificaciones a los alumnos y las familias que optan por asistir a dichas escuelas.
De hecho, la Ley de Finanzas aprobada el 28 de diciembre de 2024 establece que «a partir del ejercicio 2025, a las familias con una renta Isee (Indicador de la situación económica equivalente de las familias) no superior a 40.000,00 euros se les concederá un vale, fungible exclusivamente en una escuela parroquial, por un importe máximo anual de 1 euro. El importe efectivo del vale para cada alumno se calcula sobre la base de baremos inversamente proporcionales a la renta Isee y dentro de los límites de una financiación total de 65 millones de euros anuales. Un fondo dedicado a las intervenciones del presente párrafo, que asciende a 16,25 millones para el año 2025, 65 millones para el año 2026, 65 millones para el año 2027, se establece en la previsión de gastos del Ministerio de Educación y Mérito», y esto «con el fin de garantizar el derecho de los niños, independientemente de su renta, a estudiar en escuelas paritarias», como declaró el Ministro de Educación y Mérito. La citada disposición no es sin embargo de aplicación inmediata; para que lo sea, deberá dictarse un decreto ministerial especial. Cabe señalar también que los párrafos 570 a 571, de la citada Ley de Finanzas, prevén un aumento de la contribución a que se refiere el artículo 1-quinquies, párrafo 1, del Decreto-Ley nº 42 de 2016, destinada a las escuelas parroquiales que reciben alumnos con discapacidad, incrementada en 50 millones de euros para el año 2025 y en 10 millones de euros anuales a partir del año 2026.
En general, durante la última década, incluidos los gobiernos de centro e izquierda, se ha producido un aumento significativo de la financiación pública para apoyar a las instituciones educativas parroquiales. En 2012, la financiación estatal para las instituciones parroquiales era de 286 millones. Cinco años después, en 2017, el presupuesto casi se había duplicado; hoy supera los 600 millones de euros. La mayor parte de la financiación se destina a las escuelas de primer ciclo (preescolar). Las familias siguen pagando una cuota, lo que permite a los partidarios de la financiación estatal de las escuelas paritarias argumentar que quienes eligen una escuela paritaria están discriminados porque no deberían tener que pagar nada, ya que ya han pagado impuestos por los servicios públicos, o al menos deberían poder deducir de sus impuestos los gastos ocasionados por los servicios escolares.
En esta dirección avanza la Ley 107 de julio de 2015 (la llamada ley de la «Buena Escuela»), que prevé una deducción en la tributación personal de los gastos de educación, hasta un máximo de 800 por hijo, con 152 devoluciones al año por cada hijo, y permite esa deducción a quienes envíen a sus hijos a un colegio paritario. Además, la Ley 32 de 2022, conocida como Ley de Familia, prevé la posibilidad de deducir los gastos ocasionados por la escolarización de los hijos únicamente durante los seis primeros años de vida, reservando, con razón, importantes ayudas a través del subsidio único para las familias con hijos con discapacidad.
En un contexto de aumento general de la financiación de la educación no estatal en 2020, los institutos escolares parroquiales recibieron 150 millones de euros en fondos PNRR del Gobierno. Con la crisis demográfica que azota el país y la disminución general de alumnos, muchos institutos corren el riesgo de cierre, por lo que la ley financiera recientemente aprobada establece que «Para hacer frente al cierre progresivo en la última década, de un número cada vez mayor de centros preescolares paritarios y de escuelas paritarias de primer y segundo grado, así como para garantizar y proteger la libertad de elección educativa consagrada en el artículo 30 de la Constitución, la contribución a que se refiere el artículo 1, párrafo 13, de la Ley de 10 de marzo de 2000, nº 62, se incrementa en 100 millones de euros para el año 2025». De este modo, el artículo 30 de la Constitución, que protege la libertad de las familias para educar a sus hijos, se utiliza para eludir una vez más la prohibición constitucional de financiar las escuelas paritarias.
Se esperaban nuevas medidas en favor de las escuelas paritarias en el marco de la aplicación de la autonomía diferenciada, introduciendo una posible intervención legislativa de las regiones en favor de la escuela parroquial, confirmando las tendencias ya manifestadas en el pasado a financiar la enseñanza preescolar. No en vano, las regiones habían solicitado que la competencia en materia escolar se incluyera entre las materias a transferir. Sin embargo, con la Sentencia 192/2024, de 14/11/2024, el Tribunal Constitucional encontró importantes problemas de ilegitimidad constitucional en la Ley nº 86 de 26/06/2024 (Disposiciones para la aplicación de la autonomía diferenciada de las regiones de estatuto ordinario), aprobada por el Parlamento, y en particular en lo que se refiere a las competencias en materia de educación, y dictaminó que sólo se podían transferir funciones individuales, en lugar de la competencia general sobre la materia, considerando que el sistema educativo nacional debe ser unitario. Esta decisión ha frenado la ampliación de las competencias regionales en este ámbito, debido también a que está en curso el debate sobre la posibilidad de someter toda la ley de autonomía diferenciada a referéndum constitucional.
