El Tribunal Constitucional (TC) acaba de tropezar con un dilema que pende sobre la democracia española desde hace ya 35 años. Desde, exactamente, el 3 de enero de 1979, fecha en la que el Gobierno de España y la Santa Sede suscribieron el vigente Acuerdo sobre asuntos económicos (aunque fue publicado meses después). Dicho tratado internacional, que sustituyó al Concordato de 1953, otorga a la Iglesia Católica un sistema de ayudas públicas que algunos consideran un régimen de privilegio no justificado en la Constitución. Además, el Acuerdo de 1979 estrecha la libertad de las diversas instituciones del Estado para ejercer su voluntad política, coarta sus decisiones y obstruye el reparto de competencias entre el Estado central y las Comunidades Autónomas. El Acuerdo de 1979, lejos de abrogar definitivamente la situación de dependencia e inferioridad del Estado respecto a la religión católica que permitió el franquismo, sigue hoy planteando dudas reales sobre la aconfesionalidad del Estado español y la separación de las dos instancias implicadas. Hasta ahora, que yo sepa, ese dilema (la decisión de anteponer los derechos del Estado o los de la Iglesia en caso de que se encuentren en situación de conflicto) no se había planteado en la realidad jurídica constitucional. Hace muy poco, sin embargo, al TC se le ha encomendado dirimir una controversia ineludible sobre la validez constitucional del artículo IV del Acuerdo con la Santa Sede. Y, modestamente, no estoy seguro de que el máximo intérprete de la Constitución haya resuelto de manera impecable todos los problemas que suscita esa disyuntiva.
Mediante la Ley Foral 10/2013, de 12 de marzo, la Comunidad de Navarra limitó la exención de la contribución territorial (un impuesto similar al IBI que rige en territorio común) que hasta entonces aplicaba a, prácticamente, todos los bienes inmuebles de la Iglesia Católica. Si hasta esa Ley la exención tenía carácter universal, a partir de la misma el beneficio fiscal únicamente recaía sobre los inmuebles destinados al culto. Recordemos que Navarra tiene un régimen fiscal propio gracias a su Convenio Económico con el Estado. Pues bien, en julio de 2013 el presidente del Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley foral, a la que acusaba de diversas violaciones de la Constitución.
En lo que aquí nos interesa, el presidente Rajoy denunció la derogación parcial (a su manera de ver, absolutamente injustificable) de un tratado internacional –el Acuerdo sobre asuntos económicos suscrito el 3 de enero de 1979 entre el Gobierno español y la Santa Sede-, lo que ponía en fuera de juego legal, muy a su pesar, al Estado español, violando éste por culpa de Navarra sus compromisos internacionales. Navarra habría dejado inerme al Estado, precipitando un incumplimiento no querido por aquél de un pacto internacional, en un grave atentado a la Constitución (artículo 96.1 CE). ¿Cuáles son esos compromisos? En el artículo IV del Acuerdo, para “la Santa Sede, la Conferencia Episcopal, las diócesis, las parroquias y otras circunscripciones religiosas y los Institutos de vida consagrada y sus provincias y sus casas”, el Estado español concedió a la Iglesia una exención total y permanente de la contribución territorial urbana de los siguientes inmuebles: 1) los templos y capillas destinados al culto, y asimismo sus dependencias o edificios y locales anejos destinados a la actividad pastoral; 2) los locales destinados a oficinas, a la curia diocesana y a oficinas parroquiales; 3) los seminarios destinados a la formación del clero diocesano y religioso y las universidades eclesiásticas en tanto en cuanto impartan enseñanzas propias de disciplinas eclesiásticas; 4) los edificios destinados primordialmente a casas o conventos de las órdenes, congregaciones religiosas e institutos de vida consagrada.
En su oposición al recurso del Gobierno, la Letrada del Parlamento de Navarra pidió al TC, de manera subsidiaria, la “previa declaración de inconstitucionalidad del Acuerdo de 3 de enero de 1979”. Los razonamientos de la Letrada eran serios, especialmente su advertencia de que el Convenio Económico navarro –que forma parte del bloque de constitucionalidad– no existía cuando se suscribió el acuerdo con el Vaticano, y su alegación de que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (artículo 27) permite la declaración de inconstitucionalidad de los tratados internacionales (que, a diferencia de los estatutos autonómicos, no forman parte del jurídicamente “ultraprotegido” bloque de constitucionalidad). Además, es bastante dudoso que el principio de reserva de ley tributaria (artículos 31.3 y 133 CE) pueda ser cubierto por un tratado internacional cuando, como es el caso, no existen problemas de doble imposición o vulneración de normas europeas de armonización fiscal. Por último, la Letrada colocó sobre el tapete dos argumentos de peso, relacionados ambos con el principio de igualdad. El primero –sentada la naturaleza jurídica de entidades privadas de todas las asociaciones religiosas, incluida la católica- es que parece inaceptable que sólo esta última sea beneficiaria de un tratado internacional suscrito con otro Estado (el Vaticano). A lo que hay que añadir que las inmunidades fiscales de las que goza la Iglesia Católica en España son diferentes y mucho más beneficiosas (precisamente gracias al Acuerdo de 1979) que las dispensadas por el Estado a las demás confesiones, aunque tres de ellas también disfrutan de beneficios en el IBI.
En su sentencia, publicada este mismo mes de enero, el TC reprocha a la Letrada de Navarra su intención de alterar el objeto del proceso “de manera que, a modo de reconvención, [los órganos que acudan en defensa de la legitimidad de la ley impugnada] postulen la inconstitucionalidad de las normas [en este caso el Acuerdo de 1979] que se esgrimen por el demandante como parámetro, directo o indirecto, de su constitucionalidad”. Dicho lo cual, el TC anula la Ley navarra de 2013 precisamente por contradecir la Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra, que reconoce a dicha Comunidad la potestad de mantener un régimen tributario propio, pero lo condiciona al respeto de las normas contenidas en los tratados o convenios internacionales suscritos por el Estado.
La sentencia del TC no está huérfana de argumentos poderosos. Pero, no sé, aquí hay algo que, en mi modesta opinión, no cuadra del todo.
Antes de exponer brevemente mis dudas personales, conviene decir que la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, que aprobó el Convenio Económico, obliga al Estado a arbitrar “los mecanismos que permitan la colaboración de la Comunidad Foral de Navarra en los Acuerdos internacionales que incidan en la aplicación del presente Convenio Económico” (artículo 5.2). Y también conviene recordar que la Ley citada se dictó en desarrollo de la Ley Orgánica 13/1982, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra (LORAFNA), que, a tenor del artículo 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, forma parte del ya mencionado bloque de constitucionalidad porque delimita el ámbito de competencias de la Comunidad Foral.
De todo lo anterior se desprenden, a mi juicio, varias cosas.
1.- Que el TC, de manera probablemente forzada, empotra en el núcleo de acero del bloque de constitucionalidad a una simple ley ordinaria –el Acuerdo de 1979- acudiendo a un recurso indirecto: a través de la alusión genérica que efectúan la LORAFNA y la Ley del Convenio Económico a los acuerdos internacionales.
2.- Que, aprobado poco después de la Constitución, el Acuerdo de 1979 es anterior al proceso de formación de ese bloque de constitucionalidad que invoca el TC para rechazar el uso por la Comunidad de Navarra de sus competencias estatutarias (integradas precisamente en el bloque de constitucionalidad).
3.- Que el TC se olvida de que la LORAFNA, un texto que indudablemente forma parte del bloque de constitucionalidad, obliga al Estado a dar una participación activa a Navarra en la suscripción de tratados internacionales que puedan afectar a su potestad tributaria. Aquí no sólo hay que constatar que dicha participación no se ha producido en la realidad, sino también apuntar un detalle adicional: como no se puede regresar al pasado, no parece que fuera la intención del Estado (cuando en 1982 pactó con Navarra su régimen fiscal especial) exigir a la Comunidad Foral su adaptación al Acuerdo con la Santa Sede de 1979. Entonces ya era materialmente imposible dar a Navarra esa participación activa. Pero –si como hace el TC- se juega de forma alegre con las formas (pasado y presente) del tiempo, y se mezclan Ficción y Derecho, quizás el que habría incumplido la LORAFNA y demás elementos del bloque de constitucionalidad sería el Gobierno por no haber dado a Navarra voz ninguna en sus acuerdos con el Vaticano.
4.- Que, dentro del Convenio Económico, el obligado respeto de la Comunidad Foral a los tratados internacionales se justifica primordialmente en la necesaria evitación de fenómenos de doble imposición y en la preservación de las reglas de armonización fiscal, principios que en este caso no han sufrido ningún perjuicio y ni siquiera han sido puestos en riesgo.
5.- Que, por encima de todo, al TC le corresponde garantizar la primacía de la Constitución, de los derechos y libertades por ella reconocidos, como es el derecho a la igualdad y a que no prevalezcan discriminaciones por razón de religión. En algunas resoluciones del propio TC se invoca la aplicación del principio iura novit curia (“el juez conoce el derecho”) como “instrumento necesario para el mejor ejercicio de la función de depuración del Ordenamiento confiada a la jurisdicción de este Tribunal para la adecuada garantía de la primacía de la Constitución” (STC 113/89, de 22 de junio). ¿Tenía abierta esta posibilidad el TC? ¿No hemos perdido una buena ocasión para enterarnos de si son constitucionales o no los acuerdos económicos del Estado con la Santa Sede que se aprobaron cuando ni siquiera se había constituido el Tribunal Constitucional y que sólo a través de la Disposición Transitoria Segunda de su Ley reguladora pudieron ser impugnados en el plazo oportuno? Pero, incluso así, ¿cuál era entonces el parámetro para evaluar la constitucionalidad o no de los acuerdos con la Santa Sede? ¿Cómo medir su constitucionalidad con un estatuto de autonomía –el navarro- que todavía no había nacido? No sé, pero a lo mejor este misterio lo descifra Ruiz-Gallardón con su teoría de los derechos del feto.
Una vez leí que el Derecho es la suma de razón y voluntad. Estoy de acuerdo. El TC ha expuesto su razón. Ahora sólo falta que conozcamos su voluntad (o su falta) de torear o no ese miura constitucional que son los acuerdos con la Santa Sede.
Rajoy y el Papa Francisco, durante la audiencia celebrada en el Vaticano el 15 de abril del año pasado. / Efe
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