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El enfoque pragmático que guía la actuación de la Administración pública en la selección de los interlocutores confesionales no está exento de aspectos críticos sobre los criterios que definen el acceso a los lugares de enterramiento en los recintos religiosos y el derecho individual a disfrutar de ellos en función de una pertenencia más o menos constatada a la comunidad.
El culto a los difuntos es uno de los “aspectos prácticos de la libertad religiosa” de mayor impacto en las sociedades civiles contemporáneas. En efecto, en la experiencia de la muerte y en la celebración de los ritos que la siguen, hay ciertos tiempos y momentos en los que las personas se enfrentan a preguntas sobre el sentido último de la vida que, independientemente de las respuestas que se den, atañen profundamente a la religiosidad del ser humano. Como expresiones de la religiosidad humana, como aspecto de la identidad y de la personalidad individual y de la pertenencia colectiva, por tanto, la muerte, la sepultura, la veneración y el recuerdo de los difuntos en los actos de culto y en los lugares de enterramiento conciernen al ámbito de la libertad religiosa, que en la Constitución italiana está protegida, en todos sus aspectos, por las disposiciones combinadas de los artículos 2, 3, 8 y 19, y se convierten en su dimensión práctica y cotidiana en objeto de un interés individual y colectivo religiosamente cualificado.
La no siempre orgánica normativa civil, y la, con frecuencia, difícil “integración” con la(s) religiosa(s), dan lugar a un corpus legislativo heterogéneo y complejo, pero rico en elementos de reflexión sobre las formas en que los órdenes civil y religioso deben confrontarse para resolver los problemas relacionados con los “aspectos prácticos de la libertad religiosa” en las sociedades multiculturales y multirreligiosas. ¿Cuáles son los puntos fuertes de esta integración? ¿Cuáles son, por el contrario, las cuestiones problemáticas que deben mejorarse, especialmente en la aplicación práctica de las normas civiles y religiosas en la materia?
Culto a los difuntos, cementerios y pluralismo religioso. Las fuentes “centrales” en el ordenamiento jurídico italiano
Desde la perspectiva jurídico-estatutaria, la libertad de culto a los difuntos, como expresión de la libertad religiosa individual y colectiva, encuentra fundamento constitucional en el artículo 19 de la Constitución para todos los individuos, pero se “refuerza” para los ciudadanos-creyentes pertenecientes a determinadas confesiones religiosas distintas de la Iglesia Católica, ya que a ella se refieren los pactos contenidos en los Entendimientos al amparo del artículo 8, apartado 3, de la Constitución, que examinan la cuestión de la observancia de los ritos funerarios, bajo un doble perfil.
El primero se sustancia en las garantías de observancia de las prácticas funerarias de los ciudadanos-fieles, en circunstancias de “reducida capacidad” de acción o movimiento, como sucede en algunas “instituciones cerradas”: son los casos de las normas contenidas en los Acuerdos con confesiones religiosas distintas de la Iglesia católica que, con expresiones muy similares, prevén la regulación de los entierros y ritos funerarios de los ciudadanos-fieles en servicio en las fuerzas armadas. Para todos ellos, véase el art. 8, párrafo 4, de la Ley por la que se aprueba el Acuerdo con las Comunidades judías italianas: “[…] En caso de fallecimiento de militares judíos en servicio, el mando militar informará a la Comunidad competente, para que, de acuerdo con los familiares del fallecido, las exequias se realicen según el rito judío” y en el mismo sentido, el art. 4, párrafo 3, de la Ley por la que se aprueba el acuerdo con la Santa Archidiócesis Ortodoxa de Italia y el Exarcado para el Sur de Europa: “[…] En caso de fallecimiento en acto de servicio de militares ortodoxos pertenecientes a la Archidiócesis, el mando militar competente adoptará, de acuerdo con los familiares del fallecido, las medidas necesarias para que las exequias sean oficiadas por los ministros de culto de la Archidiócesis”.
El segundo perfil reconoce la autonomía confesional en el ámbito funerario, en las normas pacticias que contemplan la observancia de sistemas específicos de enterramientos religiosos y el tratamiento de los cadáveres y espacios cementeriales adecuados para ellos, en cumplimiento de las prescripciones religiosas. Uno de los ejemplos es el artículo 25 de la Ley por la que se aprueba el Convenio con la Iglesia de Jesucristo de los Santos de los Últimos Días: “[…] Los enterramientos en los cementerios de la “Iglesia” y en los pabellones especiales de los cementerios municipales serán perpetuos de acuerdo con los ritos y la tradición de la propia “Iglesia””. Para ello, las concesiones de espacios en los cementerios, según el Reglamento de la Policía Mortuoria italiana, “se renuevan cada 99 años”. La inhumación en los pabellones de la “Iglesia” se lleva a cabo de acuerdo con las normas dictadas por la propia “Iglesia”, en cumplimiento de la normativa italiana pertinente. En los cementerios “eclesiásticos” se garantiza la observancia de los ritos y ceremonias de la “Iglesia””.
Véase también el Acuerdo judío y el Acuerdo celebrado con la Iglesia de Jesucristo de los Santos de los Últimos Días, que contienen disposiciones sobre la previsión en los planes de cementerios, a petición de la “comunidad con jurisdicción territorial” (judíos) y de la “Iglesia” (mormones), de pabellones especiales para el enterramiento de los difuntos pertenecientes a estas confesiones religiosas.
Dado que en Italia las concesiones de espacios de cementerio son siempre a plazo fijo y no pueden existir enterramientos perpetuos, el instrumento jurídico administrativo con el que se garantiza una especie de perpetuidad de los enterramientos es el de la concesión a la comunidad religiosa de referencia de una zona de cementerio por una duración de noventa y nueve años renovables (artículo 92 del Decreto Presidencial 285/1990).
Del mismo modo, en los recientes Acuerdos con la Santa Archidiócesis Ortodoxa de Italia y el Exarcado para Europa Meridional, la Unión Budista Italiana, la Unión Hinduista Italiana y el Instituto Budista Soka Gakkai Italiano, se contempla la posibilidad de habilitar “zonas reservadas en el sentido de la normativa vigente”.
Por otra parte, el legislador italiano ya había previsto en el artículo 100 del Reglamento Nacional de Policía Mortuoria (Decreto Presidencial nº 285 de 1990) que “Los planes de cementerios […] podrán prever zonas especiales y separadas para la inhumación de cadáveres de personas que profesen un culto distinto del católico. […]”.
De este modo, incluso las comunidades de fieles pertenecientes a confesiones religiosas que no tengan un acuerdo con el Estado pueden solicitar al legislador regional, cuando dicte la ley de policía mortuoria, pero sobre todo a las autoridades locales, cuando redacten y aprueben el plan director de cementerios y/o el reglamento municipal de policía mortuoria, que tengan en cuenta el interés religiosamente cualificado de las comunidades religiosas distintas de la católica de disponer de espacios reservados en los cementerios.
Cementerios y pluralismo religioso. Intereses religiosos y fuentes “descentralizadas”
Las fuentes de las autoridades locales son de gran importancia y dan una buena idea de los aspectos críticos y positivos de la aplicación efectiva del derecho a la libertad religiosa en el territorio.
El Reglamento Nacional de Policía Mortuoria identifica a los municipios como las principales entidades institucionales que pueden disponer la creación de departamentos especiales de cementerios, hasta el punto de que ésta parece ser la forma ordinaria en que, a través de sus reglamentos, los municipios gestionan las solicitudes religiosas relativas al enterramiento de difuntos pertenecientes a confesiones distintas de la católica.
Por otro lado, la legislación regional, de hecho, con la intención, no siempre acertada, de armonizar las disposiciones municipales, se limita a contener prescripciones estrictas que se refieren a la posibilidad de que los municipios habiliten zonas para enterramientos privados que se otorgarán en concesión a personas o entidades, también los entes morales. Sólo en unos pocos casos se pueden encontrar en las fuentes regionales disposiciones que tomen en consideración de forma más explícita los enterramientos confesionales. Es el caso de la Ley Regional de las Marcas nº 3 de 2005, cuyo artículo 9 establece que “la Región, de acuerdo con la Asociación Nacional de Municipios Italianos (ANCI), definirá con el Reglamento Regional […] b) las características de los cementerios, los nichos de inhumación, los cementerios privados, las instalaciones de los cementerios y las instalaciones de cremación, teniendo en cuenta las diferentes creencias culturales y religiosas de los difuntos;”.
A nivel local, de hecho, la previsión explícita de pabellones especiales destinados a enterramientos religiosos se contempla con bastante frecuencia tanto en fuentes unilaterales, como los planes reguladores y reglamentos municipales, como en fuentes bilaterales, como convenios, memorandos de entendimiento, acuerdos, entre las administraciones municipales y las comunidades religiosas presentes en el territorio.
El primer tipo de intervenciones, de carácter unilateral, puede incluir todas aquellas normas que repitan el contenido del artículo 100 del Decreto Presidencial 285 de 1990.
Por lo tanto, va desde un perfil mínimo, por así decirlo, sin ninguna especificación de los tipos de enterramientos religiosos, como es el caso, por ejemplo, del Ayuntamiento de Padua -cuyo Reglamento de Servicios del Cementerio de 2011, en su versión modificada, se limita a establecer que “En el Cementerio Maggiore existen pabellones funerarios y osarios destinados a recibir los restos mortales de personas pertenecientes a determinadas comunidades o categorías. Estos pabellones son: […] la sección religiosa; la sección reservada a los cultos distintos del católico. […]”, y añade que “La admisión en el pabellón religioso y en el osario es autorizada por la Curia Episcopal” (art. 16)-, a un planteamiento más detallado, que enumera los tipos de enterramientos religiosos admitidos en los pabellones especiales, dictando a veces también las normas para los mismos, que en algunos casos introducen mecanismos de reenvío a normas confesionales a través de la referencia al art. 8 de la Constitución, hasta un planteamiento decididamente más detallado.
En estos últimos casos, la normativa municipal contempla tanto la posibilidad genérica de establecer pabellones religiosos especiales en los cementerios locales como normas específicas para los ya existentes. Piénsese, por ejemplo, en el Reglamento de Policía Mortuoria Municipal de Módena de 2002, que, además de referirse a la posibilidad genérica de crear pabellones especiales, identifica expresamente los tipos de enterramientos religiosos. De hecho, el artículo 7 (Pabellones especiales en los cementerios) va seguido de dos normas específicas, una, el artículo 8, para los enterramientos en cementerios musulmanes, y otra, el artículo 9, para los realizados en cementerios israelíes. Este texto, además, detalla la disciplina de las concesiones a las comunidades religiosas de pabellones especiales, recordando la posibilidad, sancionada por la Circular Ministerial de Sanidad 10/98, de la inhumación del cadáver envuelto únicamente en una sábana de algodón, manteniendo la obligación de utilizar un ataúd de madera o de zinc y madera para el transporte funerario.
Otro enfoque más particular lo representan aquellas disposiciones municipales que remiten tanto la identificación de los titulares “confesionales” de las concesiones de los pabellones especiales como el contenido de su regulación a acuerdos especiales. Esta es la opción adoptada por el Ayuntamiento de Milán en 2015, que en su Reglamento de Policía Mortuoria se limita a establecer que “En cumplimiento del plan de cementerios, previa estipulación de un acuerdo con la administración municipal, también se podrán prever pabellones especiales para el enterramiento de: […] pertenecientes a diferentes comunidades étnicas y religiosas; […] (art. 11) y que ‘Los cementerios permiten, por regla general, los siguientes tipos de inhumación: […] inhumación de difuntos pertenecientes a diferentes comunidades étnicas y religiosas, a las que se refiere el artículo anterior, durante el período establecido en los acuerdos específicos; […] (art. 13)’.
Existen, por tanto, una serie de fuentes locales de carácter bilateral/convencional, tales como Convenios, Acuerdos, Memorandos de Entendimiento, que definen tanto las modalidades, contenidos y límites de la concesión de espacios en los cementerios municipales para enterramientos religiosos privados, como los sujetos confesionales interlocutores de las autoridades locales.
Estas disposiciones contienen normas que van desde los criterios de identificación de los campos destinados a inhumaciones confesionales, a las disposiciones sobre la duración de los acuerdos, sobre la gratuidad o no de los mismos, la remisión a las normas de derecho civil en materia de concesiones, hasta normas más estrictamente de gestión que se refieren también al reparto de responsabilidades entre las autoridades civiles y religiosas en los distintos tipos de actividades que insisten en la sección especial, como las relativas a la explotación de los cementerios, el mantenimiento de los campos de inhumación, la construcción de artefactos, la colocación de lápidas funerarias, etc.
Más allá de los contenidos, parcialmente variables en cada acto bilateral, el aspecto interesante está representado por los mecanismos de identificación previa de los interlocutores confesionales con los que la autoridad local determina alcanzar el acuerdo y, en consecuencia, las normas de acceso a los cementerios sobre una base confesional. De hecho, cabe señalar que, en muchos casos, las relaciones de colaboración con las comunidades religiosas minoritarias presentes en el territorio se han establecido con confesiones que no tienen un acuerdo con el Estado italiano, simplemente por el criterio existencial de la insistencia en un territorio determinado de una comunidad de fieles, con un sujeto identificado como representante de la satisfacción de las necesidades religiosas de los miembros de la comunidad religiosa local.
Luces y sombras de la aplicación práctica de la libertad religiosa en materia de cementerios
El enfoque pragmático que guía, con intenciones indudablemente meritorias, la actuación de la Administración pública en la selección de los interlocutores confesionales en el territorio, no está exento de aspectos críticos sobre los criterios -fijados en las medidas unilaterales o bilaterales de los municipios- que definen el acceso a los lugares de enterramiento en los recintos religiosos y el derecho individual a disfrutar de ellos en función de una pertenencia más o menos constatada a la comunidad.
Algunas normas municipales, de hecho, parecen dar lugar a una especie de automatismo según el cual, a falta de indicación en contrario por parte del fallecido o de sus herederos, correspondería al alcalde, al expedir la licencia de enterramiento, averiguar la adscripción religiosa del fallecido y adscribirlo al cementerio común o a la sección especial que pudiera existir, sin obligación de informar de esta decisión a los herederos o a la comunidad confesional.
De tenor diferente son las disposiciones reglamentarias o convencionales que prevén la participación de la “comunidad religiosa competente” en los procedimientos para el destino de los restos mortales en pabellones especiales. En algunos casos, de hecho, se establece explícitamente que “no se permite la inhumación sin el dictamen de la comunidad competente” o sin la “autorización formal de los respectivos ministros de culto” o que se requiere una “solicitud por escrito” de la comunidad confesional firmante del acuerdo. En otros, como el Reglamento municipal de Turín, se indica que “la pertenencia a una comunidad extranjera, o a un culto distinto del católico, o similar, para la admisión en los pabellones especiales es atestiguada por el representante pro-tempore de la comunidad correspondiente, cuyo nombre se comunica al Ayuntamiento o al organismo gestor en caso de variación”.
Las normas de este tipo facilitan la gestión concreta de los enterramientos en cuestión, pero también conllevan problemas críticos de interpretación y aplicación que han dado lugar a disputas intraconfesionales que incluso han desembocado en los tribunales.
Entre los aspectos positivos se encuentra sin duda la metodología participativa con la que a menudo se gestionan los pabellones especiales de los cementerios, que reconoce a la comunidad (religiosa) competente un espacio de autonomía en la elección del lugar de enterramiento, así como en la regulación de las modalidades de acceso al mismo. Estos instrumentos tienen el potencial de iniciar procedimientos de “consulta”, que dan lugar a actos de diversa índole (solicitud, dictamen, consentimiento, atestación de pertenencia o autorización), que contribuyen a mantener activo y constante el canal de comunicación entre la comunidad religiosa interesada y el municipio, y a establecer una relación entre la autoridad local y la comunidad religiosa.
Existen, sin embargo, algunas cuestiones críticas que se refieren, por ejemplo, a la discrecionalidad con la que las administraciones municipales pueden decidir si conceden o no pabellones especiales en sus cementerios a las comunidades religiosas locales, aspecto que se traduce en una potencial violación del derecho individual a la libertad religiosa y en una aplicación “desigual” del mismo.
Otro aspecto problemático se refiere a la identificación por parte de la administración pública de la comunidad religiosa “efectivamente” competente y a la selección de la persona dentro de esa comunidad que pueda ser reconocida como responsable de la elección y verificación de la admisión de cadáveres en pabellones especiales, especialmente en los casos de fragmentación de algunas comunidades confesionales.