Sentencia 86/1985 del Tribunal Constitucional sobre régimen de subvenciones a centros docentes

1. Antes de entrar en el fondo del presente recurso es necesario resolver dos cuestiones previas suscitadas por las partes demandadas en el acto de la vista y relativas, de un lado, a la comparecencia en el proceso de la Confederación Española de Padres de Alumnos (CEAPA), y, de otro, a la legitimación hecha valer por el Ministerio Fiscal al promover la demanda de amparo.

Alegaron en cuanto al primer punto los demandados que la personación de la Confederación citada se hizo defectuosamente, por no haber acreditado en ningún momento su representante la condición procesal en que dicha personación se producía, habiendo omitido, asimismo, la debida precisión de cuál fuera el interés propio afectado en el procedimiento en curso. Esta alegación, sin embargo, no resulta pertinente en este estadio del proceso. En providencia dictada el día 29 de mayo, esta Sala acordó, en efecto, entre otras determinaciones, tener por personado en el presente recurso a don Paulino Monsalve Gurrea, en nombre de CEAPA, comparecencia ésta producida al amparo de lo previsto en el apartado segundo del art. 46 de la LOTC, según aseveró la interesada en su escrito inicial de personación, del 10 de mayo. Aquella providencia no fue, en este extremo, recurrida por quienes en la vista invocaron un defecto de constitución como parte de la CEAPA, recurso que pudo haberse interpuesto de acuerdo con lo previsto en el art. 93.2 de la LOTC. Esta inacción de quienes hoy comparecen como demandados y el estadio actual del procedimiento hacen ya difícil tomar en consideración este alegato. Pero es que además, y al margen tal vez de posibles defectos formales aludidos en el acto de la vista y de los que ningún daño ha podido seguirse para la posición procesal de ninguna de las partes, la comparecencia en los recursos de amparo promovidos por el Ministerio Fiscal está abierta a quienes, sin haber sido parte en el proceso previo, estén interesados en su resultado (art. 46. 2 de la LOTC) y este Tribunal entiende que está fuera de dudas el interés que una Confederación de Asociaciones de Padres de Alumnos puede tener en la decisión que se adopte sobre una sentencia dictada en recurso contencioso-administrativo iniciado por, entre otros, una Confederación Católica del mismo género.

La segunda de las cuestiones previas antes aludidas concierne a la legitimación que cabe reconocer para promover este recurso al Ministerio Fiscal y se concreta en una petición de inadmisión del mismo formulada por los demandados, en la que se aduce que, ejerciendo esta acción, el Ministerio Público no habría interpuesto, en rigor, un recurso de amparo, sino una acción «en interés de ley», en la que no se concreta la identidad de los supuestos agraviados en sus derechos fundamentales a causa de la Sentencia impugnada y en la que, por otra parte, se viene a desconocer el carácter de este recurso cuando lo promueve el Ministerio Fiscal, supuesto éste en el que no se puede pretender, como aquí se hace, la anulación de una Sentencia que, justamente, amparó a quienes comparecen hoy como demandados en sus derechos fundamentales.

La legitimación para recurrir en amparo que la Constitución atribuye al Ministerio Fiscal en el apartado 1 b) de su art. 162 y que aparece igualmente recogida en el punto 1 b), del art. 46 de la LOTC, se configura como un ius agendi reconocido a este órgano en mérito a su específica posición institucional, funcionalmente delimitada en el art. 124.1 de la norma fundamental. Promoviendo el amparo constitucional, el Ministerio Fiscal, defiende, ciertamente, derechos fundamentales, pero lo hace, y en esto reside la peculiar naturaleza de su acción, no porque ostente su titularidad, sino como portador del interés público en la integridad y efectividad de tales derechos. Esta legitimación, según se desprende del tenor literal del citado apartado 46.1 b) de la LOTC, y como corresponde también a su carácter institucional, no queda condicionada a la exigencia de haber actuado como parte el Ministerio Público en el proceso judicial antecedente, exigencia ésta que privaría de sentido a la propia previsión constitucional y legal de la legitimación que se considera, aunque sí ha de decirse que ésta no puede desplegarse, en virtud del carácter subsidiario del recurso de amparo, sino una vez que haya recaído, en la vía jurisdiccional ordinaria, resolución firme.

Los reproches dirigidos por los demandados a la legitimación procesal, en este caso del Ministerio Fiscal, no pueden así compartirse, ni acogerse, por lo mismo, su petición de inadmisión del recurso a causa de tales supuestos defectos. La invocada falta de precisión en la fijación de los hechos que dan lugar a la demanda, de ser cierta, no afecta a la legitimación que se ha querido controvertir, consistiendo sólo, como es claro, en un defecto instrumental del escrito de interposición del recurso; defecto que, por lo demás, no cabe apreciar en el caso actual, pues la demanda satisface las condiciones de claridad y precisión indispensables requeridas por el art. 49.1 de la LOTC. De otra parte, la no identificación individualizada en la demanda de los sujetos singularmente agraviados en sus derechos fundamentales por la resolución judicial impugnada (alegato que reproduce casi exactamente el que, frente a la Sentencia impugnada y las demandas que la originaron, hace el Ministerio Fiscal), ni puede asociarse a dicha invocada imprecisión en la formulación del recurso, ni bastaría, por sí sola, para concluir, anticipadamente, en la inexistencia de las lesiones de derechos argüidas, porque, sin perjuicio del examen de fondo de la pretensión, aquella determinación subjetiva puede no ser posible en ciertos supuestos, según se admite claramente en el art. 46.2 de nuestra Ley Orgánica.

Tampoco puede compartirse la tesis adelantada por la defensa de los demandados en orden a cómo, al recurrirse por el Ministerio Fiscal una Sentencia estimatoria que basó su fallo en los derechos fundamentales de aquéllos, se habría desnaturalizado el cauce del amparo constitucional. De tal premisa, y como consideración sólo preliminar, no cabe derivar dicha conclusión porque, como es obvio, el reconocimiento de derechos fundamentales en una resolución judicial ordinaria no es obstáculo para la consideración, si así se pide, de las hipotéticas lesiones de los derechos y libertades de otros que tal acto haya podido deparar, posibilidad ésta que no es descartable, de principio, cuando la decisión judicial hizo aplicación, como en este caso, del principio de igualdad.2. Despejadas estas cuestiones preliminares es hora ya de entrar en el análisis de los fundamentos que apoyan la pretensión de amparo y de los que, correlativamente y para oponerse a ella, han sido aducidos por los codemandados. Estos fundamentos son de dos géneros, pues de una parte se ha sostenido, en términos genéricos, la «incorrección» de la interpretación constitucional en que se apoya la Sentencia impugnada e incluso, se ha dicho en el acto de la vista, la «extralimitación» en la que el Tribunal Supremo habría incurrido al dictarla y, de la otra se ofrecen, ya más en concreto, las razones por las que dicha Sentencia habría infringido los arts. 14 y 27 de la Constitución. Reservaremos este punto de nuestros fundamentos a la consideración de los primeros para ocuparnos más adelante de los pertenecientes al segundo género.

La Sentencia impugnada, se nos dice, viene a resolver una especie de «cuestión de inconstitucionalidad en abstracto» en la que no se protegen derechos de nadie en concreto (alegato que también guarda un curioso paralelismo con el reproche que los demandados hacen al presente recurso como «recurso abstracto», «no basado en hechos, sino en temores», etc.) y la resuelve, además, apoyada en una interpretación inadecuada de la Constitución frente a la que se nos piden aclaraciones e ilustración Es obvio que esta última petición no puede ser atendida, pues si bien «la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia recaída sobre leyes, disposiciones o actos enjuiciados por el Tribunal Constitucional habrá de entenderse corregida por la doctrina derivada de las sentencias y autos que resuelvan los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad» (art. 40.2 de la LOTC) esa corrección no puede ser objeto de la pretensión y, desde luego, no cabe en modo alguno como objeto específico de un recurso de amparo.

En el presente caso, lo que parece dar algún sentido a la petición y a los referidos alegatos de incorrecta interpretación constitucional y extralimitación de funciones es el hecho de que, prescindiendo de todo juicio de legalidad que, a su entender (considerando tercero de la Sentencia impugnada) no había sido objeto del recurso, la Sala sentenciadora procedió a contrastar directamente con la Constitución las Ordenes ministeriales que ante ella se recurrían, de manera que su decisión se proyecta directamente sobre éstas, sin la mediación del legislador. En esta situación se crea, como decimos, la apariencia de que, de no ser corregida por este Tribunal como intérprete supremo de la Constitución (art. 1 de la LOTC) la decisión judicial que se reputa errada se coloca en el lugar de la ley e impone a la Administración límites o condiciones que ésta juzga inadecuados. Tampoco esta apariencia puede dar lugar, sin embargo, ni a la estimación del recurso (pues es claro que ni la interpretación supuestamente incorrecta, ni la también hipotética actuación ultra vires lesionan en sí mismos, en los términos abstractos en los que ahora razonamos, derecho fundamental alguno) ni a esa especie de petición subsidiaria de aclaración a que antes nos referimos.

Es cierto que, en toda su actuación y más especialmente en aquellos casos en los que, en conexión con los derechos fundamentales que ella garantiza, la Constitución contiene una específica reserva de ley, los Tribunales del orden contencioso-administrativo han de anteponer el examen de legalidad al de constitucionalidad, pues si falta la norma habilitante o el tenor de la reglamentación la contradice, no procede ya, sólo por eso, el contraste directo de este última con la Constitución y si, por el contrario, el precepto reglamentario que se considera lesivo de un derecho fundamental es concorde con la ley (sea cual fuere el motivo de la concordancia) será la ley misma el origen de la lesión y habrá de cuestionarse ante nosotros su constitucionalidad. Un modo de proceder distinto no vulnera, sin embargo, los derechos fundamentales y nuestra Ley Orgánica (art. 54) nos prohíbe hacer sobre las decisiones judiciales traídas ante nosotros otras consideraciones que no sean las indispensables para apreciar la existencia o inexistencia de lesión de los derechos fundamentales para los que se busca amparo. Los codemandados han argüido que las mencionadas Ordenes ministeriales se habían producido sin la necesaria cobertura legal y, por tanto, implícitamente, en violación de la reserva de ley que impone el art. 27.9 de la C.E. Tal argumento, de ser cierto, ofrecería una base para la impugnación de esas órdenes por infracción del principio de legalidad y. en cuanto se entendiese que el mencionado precepto consagra un derecho fundamental, también ante nosotros en esta vía de amparo. Esa impugnación no se ha producido, sin embargo, ni ante el Tribunal Supremo ni ahora ante este Tribunal, pues el recurrente no pretende la invalidación de las Ordenes ministeriales, sino, por el contrario, su íntegra preservación.3. En la demanda de amparo y en el acto de la vista se ha sostenido la infracción por la Sentencia recurrida de los derechos fundamentales declarados en los arts. 14 y 27.1 de la Constitución, en lo relativo, este último precepto, al reconocimiento del derecho de todos a la educación. Ambas hipotéticas lesiones, destacada la primera por el Ministerio Fiscal en la demanda y la segunda en el acto de la vista por el Abogado del Estado, han de considerarse ahora separadamente porque su verificación se alega desde planteamientos diversos y porque, en todo caso, una pretendida violación del derecho reconocido en el art. 27.1 de la Constitución «en relación» con el principio enunciado en su art. 14, o viceversa, no sería, en definitiva, sino una conculcación de aquel derecho fundamental substantivo, que tiene en sí mismo, en su contenido esencial, y no en la regla que sienta la igualdad de todos ante la ley, la medida de la constitucionalidad de los actos que le afecten. El rasgo común, con todo, a uno y otro de estos motivos de la queja constitucional, viene dado por el argumento que sirve de base a todo el recurso, esto es, el de que la Sentencia impugnada incurrió en conculcación de los citados derechos fundamentales al invalidar algunas de las condiciones y criterios para la adjudicación de subvenciones que, en las Ordenes ministeriales entonces enjuiciadas, venían a distinguir a determinados Centros; los mismos que, una vez anulados aquellos requisitos y criterios, verían hoy mermadas sus posibilidades de acceso a las subvenciones y a la consecución de éstas en la medida suficiente.

La pretendida vulneración del principio de igualdad de que en este punto nos ocupamos se conecta así con una concreta reglamentación del sistema subvencional a la educación y, por consiguiente, su análisis requiere algunas precisiones sobre la relación que media sobre los distintos preceptos incluidos en el art. 27 de nuestra Ley fundamental, pues mientras algunos de ellos consagran derechos de libertad (así, por ejemplo, apartados 1, 3 y 6), otros imponen deberes (así, por ejemplo, obligatoriedad de la enseñanza básica, apartado 4), garantizan instituciones (apartado 10), o derechos de prestación (así, por ejemplo, la gratuidad de la enseñanza básica, apartado 3) o atribuyen, en relación con ello, competencias a los poderes públicos (así, por ejemplo, apartado 8), o imponen mandatos al legislador. La estrecha conexión de todos estos preceptos, derivada de la unidad de su objeto, autoriza a hablar, sin duda, en términos genéricos, como denotación conjunta de todos ellos, del derecho a la educación, o incluso del derecho de todos a la educación, utilizando como expresión omnicompresiva la que el mencionado artículo emplea como fórmula liminar. Este modo de hablar no permite olvidar, sin embargo, la distinta naturaleza jurídica de los preceptos indicados.

El derecho de todos a la educación, sobre el que en buena parte giran las consideraciones de la resolución judicial recurrida y las de quienes hoy la impugnan, incorpora así, sin duda, junto a su contenido primario de derecho de libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal derecho y hacerlo, para los niveles básicos de la enseñanza, en las condiciones de obligatoriedad y gratuidad que demanda el apartado 4.° de este art. 27 de la norma fundamental. Al servicio de tal acción prestacional de los poderes públicos se hallan los instrumentos de planificación y promoción mencionados en el núm. 5 del mismo precepto, así como el mandato, en su apartado 9.° de las correspondientes ayudas públicas a los Centros docentes que reúnan los requisitos que la Ley establezca.

El citado art. 27.9, en su condición de mandato al legislador, no encierra, sin embargo, un derecho subjetivo a la prestación pública. Esta, materializada en la técnica subvencional o, de otro modo, habrá de ser dispuesta por la Ley -exigencia que, como antes decimos, invocada en la vista por la defensa de los demandados, no fue argüida en el recurso contencioso-administrativo ni tomada en cuenta por el Tribunal a quo-, Ley de la que nacerá, con los requisitos y condiciones que en la misma se establezcan, la posibilidad de instar dichas ayudas y el correlativo deber de las administraciones públicas de dispensarlas, según la previsión normativa.

El que en el art. 27.9 no se enuncie como tal un derecho fundamental a la prestación pública y el que, consiguientemente, haya de ser sólo en la Ley en donde se articulen sus condiciones y límites, no significa, obviamente, que el legislador sea enteramente libre para habilitar de cualquier modo este necesario marco normativo. La Ley que reclama el art. 27.9 no podrá, en particular, contrariar los derechos y libertades educativas presentes en el mismo artículo y deberá, asimismo, configurar el régimen de ayudas en el respeto al principio de igualdad. Como vinculación positiva, también, el legislador habrá de atenerse en este punto a las pautas constitucionales orientadoras del gasto público, porque la acción prestacional de los poderes públicos ha de encaminarse a la procuración de los objetivos de igualdad y efectividad en el disfrute de los derechos que ha consagrado nuestra Constitución (arts. 1.1, 9.2, y 31.2, principalmente). Desde esta última advertencia, por lo tanto, no puede, en modo alguno, reputarse inconstitucional el que el legislador, del modo que considere más oportuno en uso de su libertad de configuración, atienda, entre otras posibles circunstancias, a las condiciones sociales y económicas de los destinatarios finales de la educación a la hora de señalar a la Administración las pautas y criterios con arreglo a los cuales habrán de dispensarse las ayudas en cuestión. No hay, pues, en conclusión, y como dijimos en el fundamento undécimo de nuestra Sentencia de 27 de junio, un deber de ayudar a todos y cada uno de los Centros docentes, sólo por el hecho de serlo, pues la Ley puede y debe condicionar tal ayuda, de conformidad con la Constitución, en la que se enuncia, según se recordó en el mismo fundamento jurídico, la tarea que corresponde a los poderes públicos para promover las condiciones necesarias, a fin de que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas.

Pero, justamente porque el derecho a la subvención no nace para los Centros de la Constitución, sino de la Ley, la Sentencia impugnada, al modificar las condiciones y criterios para la subvención, no ha incurrido, sólo por ello, y sea cual sea la corrección constitucional de su juicio (en la que no podemos entrar por las razones antes expuestas, pero que en modo alguno resulta vinculante para este Tribunal), en vulneración alguna de derecho fundamental, inexistente en nuestro ordenamiento como pretensión subjetiva a la prestación pública en favor de los Centros docentes privados. Tampoco, desde otra consideración, se ha deparado en ella, como en la demanda se dice, discriminación alguna, jurídicamente relevante, en disfavor de los Centros que ostentaban las condiciones hoy invalidadas. Se ha sostenido en la demanda, en efecto, que en la Sentencia del Tribunal Supremo, al producirse una parificación mayor entre instituciones educativas, respecto de la que establecían inicialmente las Ordenes ministeriales, se habría venido a tratar igual lo que sería, en sí, diferente, quebrando, de este modo, el principio enunciado en el art. 14 de la Constitución. Implícita, pero inequívocamente, pues se viene a afirmar que este precepto constitucional encierra no ya sólo una prohibición del trato desigual ante situaciones subjetivas análogas, sino, más simplemente, la interdicción de la identidad de régimen jurídico entre sujetos en posiciones fácticas diferentes.

Expuesta en tales términos, tal normativa impeditiva de lo que habría de llamar «discriminación por indiferenciación» no puede situarse en el ámbito del art. 14 de la Constitución. La igualdad declarada en este precepto, la única amparable en este cauce procesal, es la que impone que, ante situaciones no disímiles, «la norma debe ser idéntica para todos, comprendiéndolos en sus disposiciones y previsiones con la misma concesión de derechos» (Sentencia 75/1983, de 3 de agosto, fundamento jurídico 2.°) y por ello, lo que el art. 14 de la C. E. impide es la distinción infundada o discriminación. Según hemos dicho anteriormente, el legislador puede, en el respeto al canon de razonabilidad que le impone el art. 14, diferenciar entre supuestos y hasta debe hacerlo, en obediencia a otros preceptos constitucionales, cuando su acción se orienta a la adjudicación de prestaciones a particulares. Esta última vinculación positiva, sin embargo, es sólo relevante en el examen abstracto de la constitucionalidad de la Ley, porque no existe, antes de ella, un derecho fundamental a la singularización normativa. En la misma medida, la queja planteada en la demanda a partir del principio enunciado en el art. 14 de la Constitución carece de fundamento en un recurso de amparo.4. Se alegó también en el acto de la vista, como derecho igualmente vulnerado, el que ostentan todos a la educación, de acuerdo con el art. 27.1 de la norma fundamental. Este derecho sólo podría considerarse violado, o bien integrando en su contenido un hipotético derecho a la subvención, o bien tras de apreciar que, por los cambios en los criterios y condiciones subvencionales deparados por la Sentencia que juzgamos, se habría provocado la privación actual y efectiva del derecho de algunos a la educación gratuita. Del primero de estos supuestos nada hay que añadir ahora a lo expuesto en el fundamento que antecede, siendo del todo claro que el derecho a la educación -a la educación gratuita en la enseñanza básica no comprende el derecho a la gratuidad educativa en cualesquiera Centros privados, porque los recursos públicos no han de acudir, incondicionadamente, allá donde vayan las preferencias individuales. Tampoco, desde otro punto de vista, es determinable ahora jurídicamente una privación de aquel derecho a la educación, a resultas de los cambios introducidos por la Sentencia en la normativa reguladora de la adjudicación administrativa de subvenciones. Una tal hipotética lesión sólo sería apreciable al término del procedimiento administrativo que se considera y no sería constitucionalmente relevante, de otro lado, sino por referencia al eventual desconocimiento por la Administración de los principios constitucionales que, como se ha dicho en el fundamento anterior, orientan y limitan la asignación del gasto público. En tal supuesto, distinto al del que hoy conocemos, quedarían abiertos a los interesados los remedios jurisdiccionales aptos para el control del actuar administrativo y, en su caso, esta misma vía del amparo constitucional.