La sentencia completa puede leerse abriendo el archivo adjunto. Se han seleccionado algunos apartados: El primero referente al ideario y su estimación por el TC de constitucional tal como se plantea en la LOECE. Posteriormente en la sentencia se han incorporado los textos de la sentencia donde se explica la inconstitucionalidad de esos apartados.
La conexión lógica existente entre los preceptos impugnados obliga a examinar, en primer lugar, el art. 34, en cuanto consagra el derecho de los titulares de centros privados de enseñanza a establecer un ideario educativo propio de los mismos; en segundo lugar, el art. 15, en cuanto que señala que el respeto a dicho ideario es límite de la libertad de enseñanza de los profesores y, por último, el art. 18, en cuanto que precisa que este ideario sirve también de límite a las actividades de las Asociaciones de Padres de Alumnos.7. La libertad de enseñanza que explícitamente reconoce nuestra Constitución (art. 27.1) puede ser entendida como una proyección de la libertad ideológica y religiosa y del derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas u opiniones que también garantizan y protegen otros preceptos constitucionales (especialmente arts. 16.1 y 20.1 a). Esta conexión queda, por lo demás, explícitamente establecida en el art. 9 del Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales firmado en Roma en 4 de noviembre de 1950, en conformidad con el cual hay que interpretar las normas relativas a derechos fundamentales y libertades públicas que nuestra Constitución incorpora, según dispone el artículo 10.2.
En cuanto que la enseñanza es una actividad encaminada de modo sistemático y con un mínimo de continuidad a la transmisión de un determinado cuerpo de conocimientos y valores, la libertad de enseñanza, reconocida en el art. 27.1 de la Constitución implica, de una parte, el derecho a crear instituciones educativas (art. 27.6) y, de otra, el derecho de quienes llevan a cabo personalmente la función de enseñar, a desarrollarla con libertad dentro de los límites propios del puesto docente que ocupan (art. 20.1 c). Del principio de libertad de enseñanza deriva también el derecho de los padres a elegir la formación religiosa y moral que desean para sus hijos (art. 27.3). Se trata en todos los casos de derechos que tienen límites necesarios que resultan de su propia naturaleza, con independencia de los que se producen por su articulación con otros derechos o de los que, respetando siempre su contenido esencial, pueda establecer el legislador.
Aunque la libertad de creación de centros docentes (art. 27.6) incluye la posibilidad de crear instituciones docentes o educativas que se sitúan fuera del ámbito de las enseñanzas regladas, la continuidad y sistematicidad de la acción educativa justifica y explica que la libertad de creación de centros docentes como manifestación específica de la libertad de enseñanza haya de moverse en todos los casos dentro de límites más estrechos que los de la pura libertad de expresión. Así, en tanto que ésta (art. 20.4 de la Constitución) está limitada esencialmente por el respeto a los demás derechos fundamentales y por la necesidad de proteger a la juventud y a la infancia, el ejercicio de la libertad de creación de centros docentes tiene la limitación adicional, impuesta en el mismo precepto que la consagra, del respeto a los principios constitucionales que, como los del Título Preliminar de la Constitución (libertad, igualdad, justicia, pluralismo, unidad de España, etc.), no consagran derechos fundamentales, y la muy importante, derivada del art. 27.2 de la Constitución, de que la enseñanza ha de servir determinados valores (principios democráticos de convivencia, etc.) que no cumplen una función meramente limitativa, sino de inspiración positiva.
Es claro, por último, que cuando en el ejercicio de esta libertad se acomete la creación de centros docentes que han de impartir enseñanzas regladas, e insertos, por tanto, en el sistema educativo, los centros creados, además de orientar su actividad, como exige el apartado segundo del art. 27, hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales, con las precisiones y matizaciones que de algunos aspectos de este enunciado hace el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 13), se han de acomodar a los requisitos que el Estado imponga para los centros de cada nivel.8. El derecho que el art. 34 de la L.O.E.C.E. reconoce a los titulares de los centros privados para «establecer un ideario educativo propio dentro del respeto a los principios y declaraciones de la Constitución», forma parte de la libertad de creación de centros, en cuanto equivale a la posibilidad de dotar a éstos de un carácter u orientación propios. Esta especificidad explica la garantía constitucional de creación de centros docentes que, en otro caso, no sería más que una expresión concreta del principio de libertad de empresa que también la Constitución (art. 38) consagra.
Como derivación de la libertad de creación de centros docentes, el derecho de los titulares de éstos a establecer un ideario educativo propio se mueve dentro de los límites de aquella libertad ya aludidos de manera sumaria en el apartado anterior. Es precisamente la existencia de estos límites la que hace indispensable que, como señala en su escrito el Abogado del Estado, el establecimiento de un ideario propio del centro haya de entenderse sometido al sistema de autorización reglada a que la Ley (art. 33) sujeta la apertura y funcionamiento de los centros privados, pues el establecimiento de ideario en cuanto determina el carácter propio del centro, forma parte del acto de creación.
El derecho a establecer un ideario propio como faceta del derecho a crear centros docentes, tiene los límites necesarios de este derecho de libertad. No son límites que deriven de su carácter instrumental respecto del derecho de los padres a elegir el tipo de formación religiosa y moral que desean para sus hijos, pues no hay esta relación de instrumentalidad necesaria, aunque sí una indudable interacción. El derecho de los padres a decidir la formación religiosa y moral que sus hijos han de recibir, consagrado por el art. 27.3 de la Constitución, es distinto del derecho a elegir centro docente que enuncia el art. 13.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aunque también es obvio que la elección de centro docente sea un modo de elegir una determinada formación religiosa y moral.
Tratándose de un derecho autónomo, el derecho a establecer un ideario no está limitado a los aspectos religiosos y morales de la actividad educativa. Dentro del marco de los principios constitucionales, del respeto a los derechos fundamentales, del servicio a la verdad, a las exigencias de la ciencia y a las restantes finalidades necesarias de la educación mencionadas, entre otros lugares, en el art. 27.2 de la Constitución y en el art. 13.1 del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales y, en cuanto se trate de centros que, como aquellos a los que se refiere la Ley que analizamos, hayan de dispensar enseñanzas regladas, ajustándose a los mínimos que los poderes públicos establezcan respecto de los contenidos de las distintas materias, número de horas lectivas, etc., el ideario educativo propio de cada centro puede extenderse a los distintos aspectos de su actividad. No se trata, pues, de un derecho ilimitado ni lo consagra como tal el art. 34 de la L.O.E.C.E., que explícitamente sitúa sus límites en el respeto a los principios y declaraciones de la Constitución. Este precepto sería, efectivamente, inconstitucional, como el recurrente pretende, si no señalase limitaciones al alcance del ideario, pero mediante esa referencia a los principios y declaraciones de la Constitución los establece de manera genérica y suficiente, y no puede ser tachado de inconstitucionalidad.9. La inadecuación del art. 15 de la L.O.E.C.E. a la Constitución la fundamenta el recurrente en el argumento de que, al señalar el «respeto al ideario propio del centro» como límite de la libertad de enseñanza de los profesores, se subordina la libertad que a éstos concede la Constitución al derecho que a los titulares de los centros otorga la Ley, sin procurar la necesaria articulación entre ambos. El análisis del argumento obliga a entrar en el de la libertad de cátedra que la Constitución proclama en su art. 20.1 c).
Aunque tradicionalmente por libertad de cátedra se ha entendido una libertad propia sólo de los docentes en la enseñanza superior o, quizá más precisamente, de los titulares de puestos docentes denominados precisamente «cátedras» y todavía hoy en la doctrina alemana se entiende, en un sentido análogo, que tal libertad es predicable sólo respecto de aquellos profesores cuya docencia es proyección de la propia labor investigadora, resulta evidente, a la vista de los debates parlamentarios, que son un importante elemento de interpretación, aunque no la determinen, que el constituyente de 1978 ha querido atribuir esta libertad a todos los docentes, sea cual fuere el nivel de enseñanza en el que actúan y la relación que media entre su docencia y su propia labor investigadora.
Se trata, sin embargo, como en principio ocurre respecto de los demás derechos y libertades garantizados por la Constitución, de una libertad frente al Estado o, más generalmente, frente a los poderes públicos, y cuyo contenido se ve necesariamente modulado por las características propias del puesto docente o cátedra cuya ocupación titula para el ejercicio de esa libertad. Tales características vienen determinadas, fundamentalmente, por la acción combinada de dos factores: la naturaleza pública o privada del centro docente en primer término, y el nivel o grado educativo al que tal puesto docente corresponde, en segundo lugar.
En los centros públicos de cualquier grado o nivel la libertad de cátedra tiene un contenido negativo uniforme en cuanto que habilita al docente para resistir cualquier mandato de dar a su enseñanza una orientación ideológica determinada, es decir, cualquier orientación que implique un determinado enfoque de la realidad natural, histórica o social dentro de los que el amplio marco de los principios constitucionales hacen posible. Libertad de cátedra es, en este sentido, noción incompatible con la existencia de una ciencia o una doctrina oficiales.
Junto a este contenido puramente negativo, la libertad de cátedra tiene también un amplio contenido positivo en el nivel educativo superior que no es necesario analizar aquí. En los niveles inferiores, por el contrario, y de modo, en alguna medida gradual, este contenido positivo de la libertad de enseñanza va disminuyendo puesto que, de una parte, son los planes de estudios establecidos por la autoridad competente, y no el propio profesor, los que determinan cuál haya de ser el contenido mínimo de la enseñanza, y son también estas autoridades las que establecen cuál es el elenco de medios pedagógicos entre los que puede optar el profesor (art. 27.5 y 8) y, de la otra y sobre todo, éste no puede orientar ideológicamente su enseñanza con entera libertad de la manera que juzgue más conforme con sus convicciones.
En un sistema jurídico político basado en el pluralismo, la libertad ideológica y religiosa de los individuos y la aconfesionalidad del Estado, todas las instituciones públicas y muy especialmente los centros docentes, han de ser, en efecto, ideológicamente neutrales. Esta neutralidad, que no impide la organización en los centros públicos de enseñanzas de seguimiento libre para hacer posible el derecho de los padres a elegir para sus hijos la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones (art. 27.3 de la Constitución), es una característica necesaria de cada uno de los puestos docentes integrados en el centro, y no el hipotético resultado de la casual coincidencia en el mismo centro y frente a los mismos alumnos, de profesores de distinta orientación ideológica cuyas enseñanzas se neutralicen recíprocamente. La neutralidad ideológica de la enseñanza en los centros escolares públicos regulados en la L.O.E.C.E. impone a los docentes que en ellos desempeñan su función una obligación de renuncia a cualquier forma de adoctrinamiento ideológico, que es la única actitud compatible con el respeto a la libertad de las familias que, por decisión libre o forzadas por las circunstancias, no han elegido para sus hijos centros docentes con una orientación ideológica determinada y explícita.10. En los centros privados, la definición del puesto docente viene dada, además de por las características propias del nivel educativo, y, en cuanto aquí interesa, por el ideario que, en uso de la libertad de enseñanza y dentro de los límites antes señalados, haya dado a aquél su titular. Cualquier intromisión de los poderes públicos en la libertad de cátedra del profesor sería así, al mismo tiempo, violación también de la libertad de enseñanza del propio titular del centro. La libertad de cátedra del profesorado de estos centros es tan plena como la de los profesores de los centros públicos, y ni el art. 15 de la L.O.E.C.E. ni ningún otro precepto de esta Ley la violan al imponer como límite de la libertad de enseñanza de los profesores el respeto al ideario propio del centro.
Problema bien distinto es el que suscita la posible colisión entre el ejercicio de la libertad de enseñanza por el titular del centro al dotar a éste de un ideario propio y la libertad de enseñanza que, dentro de los límites de dicho ideario, y en desarrollo del art. 27.1 de la Constitución, concede la Ley a los profesores de los centros privados. La enseñanza y, sobre todo, la enseñanza en los niveles regulados por la L.O.E.C.E., tiene exigencias propias que son incompatibles con una tendencia expansiva de cualquiera de estas dos libertades, cuya articulación recíproca será tanto más fácil cuanto mayor conciencia se tenga de estas limitaciones que dimanan de su propio concepto.
La existencia de un ideario, conocida por el profesor al incorporarse libremente al centro o libremente aceptada cuando el centro se dota de tal ideario después de esa incorporación, no le obliga, como es evidente, ni a convertirse en apologista del mismo, ni a transformar su enseñanza en propaganda o adoctrinamiento, ni a subordinar a ese ideario las exigencias que el rigor científico impone a su labor. El profesor es libre como profesor, en el ejercicio de su actividad específica. Su libertad es, sin embargo, libertad en el puesto docente que ocupa, es decir, en un determinado centro y ha de ser compatible, por tanto, con la libertad del centro, del que forma parte el ideario. La libertad del profesor no le faculta por tanto para dirigir ataques abiertos o solapados contra ese ideario, sino sólo para desarrollar su actividad en los términos que juzgue más adecuados y que, con arreglo a un criterio serio y objetivo, no resulten contrarios a aquél. La virtualidad limitante del ideario será, sin duda, mayor en lo que se refiere a los aspectos propiamente educativos o formativos de la enseñanza, y menor en lo que toca a la simple transmisión de conocimientos, terreno en el que las propias exigencias de la enseñanza dejan muy estrecho margen a las diferencias de idearios.
La fórmula utilizada por el art. 15 de la L.O.E.C.E., cuyo sentido es coincidente con el de las fórmulas adoptadas por los Tribunales Constitucionales de otros países europeos al resolver situaciones más o menos análogas, fórmulas a las que el propio recurrente se refiere en su escrito, no es, por tanto, contraria a la Constitución.
Es evidente que la diferencia de criterio entre el titular del centro y el profesor que en él presta sus servicios puede dar origen a conflictos cuya solución habrá de buscarse a través de la jurisdicción competente y, en último término y en cuanto haya lesión de derechos fundamentales o libertades públicas de este mismo Tribunal por la vía de amparo y no mediante el establecimiento apriorístico de una doctrina general.11. Es también claro en el mismo orden de ideas que las actividades o la conducta lícita de los profesores, al margen de su función docente en un centro dotado de ideario propio, pueden ser eventualmente consideradas por el titular de éste como una violación de su obligación de respetar tal ideario o, dicho de otro modo, como una actuación en exceso del ámbito de libertad de enseñanza que la L.O.E.C.E. (art. 15) les otorga y, en consecuencia, como un motivo suficiente para romper la relación contractual entre el profesor y el centro. Sólo la jurisdicción competente y también, en último término, este mismo Tribunal a través del recurso de amparo, podrán resolver los conflictos que así se produzcan, pues aunque ciertamente la relación de servicio entre el profesor y el centro no se extiende en principio a las actividades que al margen de ella lleve a cabo, la posible notoriedad y la naturaleza de estas actividades, e incluso su intencionalidad, pueden hacer de ellas parte importante e incluso decisiva de la labor educativa que le está encomendada.12. La declaración de inconstitucionalidad del art. 18, que el recurrente pretende en este Motivo Primero de su recurso, se apoya en la limitación que la existencia de un ideario propio impone a la participación de los padres de alumnos en el control y gestión del centro. Como es obvio, esta pretendida inconstitucionalidad se daría sólo, de existir, en los centros privados sostenidos con fondos públicos, que son los únicos en los que, pudiendo estar dotados de un ideario propio, hay también un derecho constitucionalmente garantizado a los padres de alumnos para intervenir en su gestión y control «en los términos que la Ley establezca».
La amplísima libertad que la Constitución deja en este punto al legislador ordinario, limitada sólo por la necesidad de respetar el «contenido esencial» del derecho garantizado (art. 53.1), haría ya en sí misma imposible considerar esta regulación legal como no adecuada a la Constitución. A mayor abundamiento es claro, sin embargo, que al haber elegido libremente para sus hijos un centro con un ideario determinado están obligados a no pretender que el mismo siga orientaciones o lleve a cabo actividades contradictorias con tal ideario, aunque sí puedan pretender legítimamente que se adopten decisiones que, como antes se indicaba respecto de la libertad de enseñanza que la Ley otorga a los profesores de este género de centros, no puedan juzgarse, con arreglo a un criterio serio y objetivo, contrarias al ideario.
……
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA
Ha decidido
1.° No aceptar las excepciones de inadmisibilidad del recurso alegadas por el representante del Gobierno.
2.° Estimar parcialmente el recurso y en tal sentido:
A) Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del art. 34.3 d) de la Ley Orgánica 5/1980 de 19 de junio.
La infracción del mencionado precepto constitucional se produce, a juicio del recurrente, porque, de una parte, el derecho que la Constitución concede a los profesores, padres y alumnos de intervenir en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos, queda limitado en el art. 34.3 d) de la L.O.E.C.E. a participar en una Junta Económica con la misión de controlar y supervisar la gestión económica del centro y, de la otra, porque el desarrollo concreto del mencionado derecho a intervenir en el control y gestión del centro es deferido por la Ley al reglamento de régimen interior de cada centro. A juicio del recurrente el tenor literal del art. 34.3 d) de la L.O.E.C.E. («intervenir en el control y supervisar la gestión económica») restringe indebidamente el sentido del art. 27.7 de la Constitución («intervenir en el control y gestión»), y tanto este precepto como, en mayor medida aún, los contenidos en los apartados 2 y 3 b) del mismo artículo, al remitir al reglamento de régimen interior el contenido concreto del derecho a intervenir, infringen la reserva de Ley establecida en el art 53 de la Constitución.14. El art. 34 de la L.O.E.C.E., en el que se integran los preceptos impugnados, establece un sistema único de intervención de padres, profesores, personal no docente y, en su caso, alumnos en el control y gestión de los centros docentes privados, con independencia de que éstos estén sostenidos o no con fondos públicos, aunque, para este último supuesto prescribe también la existencia (apartado 3 d) de una Junta Económica, con la función de intervenir en el control y supervisar la gestión económica del centro. Aunque en el apartado 4 del artículo se establecen algunas directrices a las que habrán de acomodarse tanto el Consejo del centro (apdo. 3 b) como la mencionada Junta Económica (apdo. 3 d), la composición concreta de dichos órganos y, sobre todo, sus atribuciones se dejan a lo que se denomina «estatuto o reglamento de régimen interior» que cada centro deberá elaborar, pero acerca de cuyo modo de elaboración y aprobación no se da precisión alguna (art. 34.2).
Este tratamiento indiferenciado de dos tipos de centros cuyas diferencias son relevantes desde el punto de vista constitucional implica algunas dificultades en el tratamiento y solución de la cuestión propuesta. Como es obvio, sólo en el caso de los centros sostenidos con fondos públicos atribuye la Constitución un derecho a intervenir en el control y gestión y, por consiguiente, sólo respecto de este género de centros tiene sentido cuestionar la constitucionalidad de estos preceptos. Si el resultado del análisis condujere, sin embargo, a negar la adecuación a la Constitución de tales preceptos, la consiguiente declaración de inconstitucionalidad y nulidad sólo podrá formularse respecto de destinatarios determinados y no en general.15. El art. 27.7 de la Constitución, que es el parámetro a utilizar para resolver sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, atribuye a elementos determinados de la comunidad educativa un derecho a intervenir «en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la Ley establezca». La fórmula es extremadamente amplia en cuanto deja a la libre apreciación del legislador no sólo la determinación de lo que haya de entenderse por «centros sostenidos con fondos públicos», sino también la definición de los términos, es decir, del alcance, del procedimiento y de las consecuencias que hayan de darse a la intervención «en el control y gestión». En el ejercicio de esa libertad, el legislador no tiene otros límites que el genérico que le impone el art. 53.1 de la Constitución de respetar el contenido esencial del derecho garantizado, y el que deriva de las reservas de Ley contenidas tanto en dicho precepto como en el del art. 81.1.
En uso de esa libertad, el legislador ha establecido una estructura orgánica básica de los centros públicos que puede ser completada reglamentariamente, pero que precisa en detalle la composición de los principales órganos de gobierno y el contenido esencial de sus atribuciones. Respecto de los centros privados sostenidos con fondos públicos (concepto que no define y en el que introduce, además, como más adelante se señalará, un elemento que se presta al equívoco), se limita a hacer una definición general de tales órganos y de sus funciones genéricas, dejando su regulación, como se ha dicho, al «estatuto o reglamento de régimen interior». Esta remisión a lo que el Abogado del Estado denomina una «prescripción autonómica» de la regulación necesaria para hacer posible el ejercicio de un derecho garantizado por la Constitución no es, en principio, inválida, pero para ser aceptable requiere que esa «prescripción autonómica» sea, efectivamente, tal, esto es, una regulación que emane de los propios sujetos titulares del derecho de cuyo ejercicio se trata, y que se refiera sólo a cuestiones de detalle que no afecten a la reserva de Ley (arts. 53 y 81 de la Constitución). Por ello, al remitir al reglamento de régimen interior materias reservadas a la Ley, el precepto es inconstitucional y nulo.
La ausencia de toda precisión acerca de cuál haya de ser el procedimiento de elaboración y aprobación de estos «estatutos o reglamentos de régimen interior» y las atribuciones concretas de los órganos colegiados en los que participan profesores y padres, la probabilidad de que en los centros de nueva creación tales cuerpos normativos sean establecidos directamente por el mismo titular y las diferencias de apreciación, en fin, que cabe la posibilidad se den entre el titular del centro y los demás componentes de la comunidad educativa en cuanto al alcance que debe darse a este derecho a intervenir en el control y gestión que la Constitución garantiza, no permiten considerar suficientemente garantizado el ejercicio del derecho mediante la simple remisión de su regulación a estas normas del reglamento de régimen interior.16. El apartado 3 d) del art. 34 de la L.O.E.C.E. el único que hace referencia explícita a los centros sostenidos con fondos públicos, que utiliza una fórmula extremadamente vaga e imprecisa («intervenir en el control y supervisar la gestión económica del centro») para delimitar el contenido concreto del derecho, introduce un elemento adicional de confusión en cuanto que, además de omitir toda precisión acerca de qué es lo que hay que entender por «sostenimiento con fondos públicos», habla no sólo de centros, sino de «centros o niveles sostenidos con fondos estatales o de otras entidades públicas».
La expresión «nivel» es utilizada por la propia L.O.E.C.E. (art. 1) para denominar cada una de las grandes divisiones o estratos (Preescolar, Educación General Básica, Enseñanzas Medias) que integran nuestro sistema educativo, y en este sentido es claro que no hay niveles «sostenidos con fondos del Estado o de otras entidades públicas», pues dentro de cada nivel habrá centros sostenidos de esta forma y otros que no lo estarán.
La posibilidad (art. 11 de la L.O.E.C.E.) de que existan centros integrados en donde se imparten enseñanzas de dos o más niveles o modalidades, autoriza a entender que la locución del art. 34.3 d) («centros o niveles sostenidos con fondos del Estado, etc.») pretende individualizar, dentro de esos centros, los niveles sostenidos con tales fondos, refiriendo sólo a ellos el derecho a intervenir en el control y gestión. Esta posibilidad no puede ser considerada, a priori, como constitucionalmente inaceptable, pero requiere para pronunciarse sobre ello un grado de definición, cuya ausencia en el precepto es un factor adicional para resolver en contra de su adecuación a las exigencias constitucionales.17. El tratamiento indiferenciado en un mismo artículo de la Ley de dos distintos tipos de centros origina, como ya se señaló antes en el apartado catorce, una especial dificultad para hacer un pronunciamiento claro e inequívoco de la constitucionalidad de los preceptos impugnados. Los apartados 2 y 3 b) del art. 34 son constitucionalmente inobjetables en cuanto referidos a los centros privados no sostenidos por fondos públicos, pero no reúnen, en cambio, los requisitos mínimos indispensables para entenderlos adecuados a la Constitución cuando han de ser utilizados como regulación del derecho que ésta otorga a los diversos estamentos componentes de la comunidad educativa para intervenir en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos, concepto, por lo demás, al que el legislador no ha dotado de la concreción necesaria para que resulte jurídicamente utilizable.
En esta situación, la inconstitucionalidad de los preceptos analizados sólo se da, pues, respecto de determinado género de centros de los que únicamente en el apartado 3 d) se hace mención específica. Procede, pues, declarar la inconstitucionalidad pura y simple de este precepto y la inconstitucionalidad referida sólo a los centros privados sostenidos con fondos públicos de los restantes preceptos del mismo art. 34, apartados 2 y 3 b), que en el presente recurso se impugnan.
B) Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los artículos 34.3 b) y 34.2 de la misma Ley Orgánica en cuanto se refieren a centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, no siendo opuestos a la Constitución en cuanto se refieren a centros privados no sostenidos con fondos públicos.
Expuesto en el apartado anterior.
C) Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del art. 18.1 de la citada Ley Orgánica 5/1980.
En el por ellos llamado Motivo Tercero los recurrentes piden la declaración de inconstitucionalidad del art. 18.1 de la L.O.E.C.E. por infracción del art. 22.1 de la Constitución. Según el texto del recurso, en su folio 32, la violación del art. 22.1 se produce por ser necesaria la pertenencia de los padres a una asociación para poder ejercer el derecho de participación previsto en el art. 27.5 y 27.7 de la Constitución, pero como ni en el artículo ahora impugnado ni en el resto del articulado de la L.O.E.C.E. se hace ninguna referencia a la programación general de la enseñanza ni a los modos de articular la participación en ella de los padres de alumnos, entre otros sectores afectados, hay que prescindir aquí de toda alusión al art. 27.5 de la Constitución.
Por otra parte, es de advertir que el art. 18 de la L.O.E.C.E. está situado en su Título I y se refiere, por consiguiente, tanto a los centros públicos como a los privados, de modo que la exigencia de una asociación de padres para que a través de ella participen éstos en los órganos colegiados está referida a todo tipo de centros. Sin embargo, el derecho fundamental a la intervención reconocido a los padres de los alumnos en el art. 27.7 afecta tan sólo a los centros «sostenidos por la Administración con fondos públicos», que son los de creación pública y parte de los de creación privada, y a ellos, pues, hay que considerar referido el conflicto planteado por los recurrentes.
El derecho a intervenir en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos habrá de realizarse, como indica el art. 27.7 de la C.E., «en los términos que la Ley establezca», remisión que se concreta correctamente en el art. 18.1 de la L.O.E.C.E. al puntualizar éste que tal participación se realizará «en los órganos colegiados» del centro. Este cauce institucional parece razonable, ya que las decisiones más importantes para la comunidad escolar habrán de tomarse en tales órganos de gobierno, pero ello no excluye, como es obvio, la realización individual por cada uno de los titulares del derecho fundamental del art. 27.7 de aquellas gestiones (tales como conversaciones de los padres con los profesores o quejas formuladas por algún padre al titular o director del centro, etc.) tendentes a resolver problemas no atribuidos a la competencia de algún órgano colegiado.19. Ahora bien: el art. 18.1 no se limita a señalar que la intervención formulada en el art. 27.7 de la Constitución se ha de realizar en los órganos colegiados de gobierno del centro, sino que añade innecesariamente una exigencia más. El citado precepto de la Ley Orgánica 5/1980 establece imperativamente («existirá») la necesidad de que en cada centro haya una asociación de padres de alumnos «a través de la que ejercerán su participación en los órganos colegiados». Es cierto que la Ley no impone expresamente a los padres el deber de asociarse, pero también lo es que condiciona el ejercicio del derecho fundamental del art. 27.7 de la Constitución a la pertenencia a dicha asociación («… a través de la que ejercerán… »).
¨Hasta qué punto es constitucional exigir el cauce asociativo? Como afirman los recurrentes y sostiene unánimemente la doctrina y abundantes Sentencias de Tribunales Constitucionales como el alemán (Sentencia de 18 de diciembre de 1974) y el italiano (Sentencia núm. 69/1962, de 7 de junio), el derecho de asociación, reconocido por nuestra Constitución en su art. 22.1, comprende no sólo en su forma positiva el derecho de asociarse, sino también, en su faceta negativa, el derecho de no asociarse.
Es cierto, además, que el derecho de participación reconocido por la Constitución en el art. 27.7 está formulado sin restricciones ni condicionamientos y que la remisión a la Ley que haya de desarrollarlo (que es la presente Ley Orgánica) no puede en modo alguno entenderse como una autorización para que ésta pueda restringirlo o limitarlo innecesariamente, y como esto es lo que indebidamente hace el art. 18.1 de la L.O.E.C.E. al exigir el cauce asociativo, hay que declarar que tal precepto es inconstitucional, y que los padres podrán elegir sus representantes y ser ellos mismos elegidos en los órganos colegiados de gobierno del centro por medio de elecciones directas sin que tal elección haya de realizarse a través del cauce asociativo y debiendo interpretarse en este sentido los arts. 26.1 A.d), 26.1 B.d), 28.1 in fine y 18.2 b), todos ellos de la Ley impugnada.
D) Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la Disposición adicional número tres de la Ley Orgánica 5/1980 en lo concerniente a los arts. 24.2 y 3, 25.3, 26, 27, 28.1 y 2, 30 y 31, todos ellos de la misma Ley Orgánica.
En este Motivo se pretende la declaración de inconstitucionalidad de la disposición adicional número 3 de la L.O.E.C.E. por infracción del art. 81 de la Constitución. Alegan los recurrentes que la vulneración del art. 81 de la C.E. se produce al establecerse en dicha disposición tercera un sistema de derogación o modificación de una Ley orgánica contrario a las previsiones constitucionales, pues, de admitirse el precepto impugnado, «una Ley de una asamblea legislativa de Comunidad Autónoma» podría derogar o modificar una Ley orgánica de las Cortes Generales. Pero, al mismo tiempo que se argumenta en la demanda contra la constitucionalidad de la citada disposición adicional se apunta también un posible criterio para defender la tesis de su constitucionalidad, al decirse en el folio 33 de la demanda que «si se pensó que dentro del texto de la Ley (orgánica) había partes no orgánicas debieron deslindarse y separarse unas de otras». ¿No será, como insinúa por su parte el representante del Gobierno, precisamente ese el sentido y función de la disposición impugnada?.
Los posibles conflictos entre Ley orgánica y Ley ordinaria han de resolverse distinguiendo, en primer término, si la Ley ordinaria procede -como la orgánica- de las Cortes Generales o si, por el contrario, emana del órgano legislativo de una Comunidad Autónoma.
En el primer caso, dada la existencia de ámbitos reservados a cada tipo de Ley, sólo se planteará el conflicto si ambas leyes inciden sobre una misma materia, en cuya hipótesis la Ley orgánica habrá de prevalecer sobre la ordinaria, ya que no puede ser modificada por ésta (art. 81.2 de la C.E.).
En el segundo supuesto, el conflicto habrá de resolverse en virtud del principio de competencia para determinar qué materias han quedado constitucional y estatutariamente conferidas a los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas y cuáles corresponden a las Cortes Generales del Estado.
Partiendo de estos principios y con las precisiones que a continuación se exponen será posible resolver la cuestión planteada en el presente recurso.21. Las precisiones anunciadas son las siguientes:
A) Cuando en la Constitución se contiene una reserva de Ley ha de entenderse que tal reserva lo es en favor de la Ley orgánica -y no una reserva de Ley ordinaria- sólo en los supuestos que de modo expreso se contienen en la norma fundamental (art. 81.1 y conexos). La reserva de Ley orgánica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva por el hecho de estar incluida en una Ley orgánica haya de gozar definitivamente del efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior modificación (art. 81.2 de la C.E.), pues tal efecto puede y aun debe ser excluido por la misma Ley Orgánica o por Sentencia del Tribunal Constitucional que declaren cuáles de los preceptos de aquélla no participan de tal naturaleza. Llevada a su extremo, la concepción formal de la Ley orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas.
Por ello hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a Leyes Orgánicas (art. 81.1 de la C.E.), también lo es que las Leyes Orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la Ley orgánica que invadiera materias reservadas a la Ley ordinaria.
B) Lo que en la Constitución no existe es lo que podríamos denominar reserva reglamentaria, esto es, la imposición de que determinadas cuestiones hayan de ser reguladas por norma reglamentaria y no por otras con rango de Ley. Como no existe esta reserva en favor del Reglamento, el legislador, al elaborar una Ley orgánica, podrá sentirse inclinado a incluir en ella el tratamiento de cuestiones regulables también por vía reglamentaria, pero que en atención a razones de conexión temática o de sistematicidad o de buena política legislativa considere oportuno incluir junto a las materias estrictamente reservadas a la Ley orgánica.
C) Pues bien, cuando se dé el supuesto que acabamos de indicar y, por consiguiente, en una misma Ley orgánica concurran materias estrictas y materias conexas, hay que afirmar que en principio éstas también quedarían sujetas al régimen de congelación de rango señalado en el art. 81.2 de la Constitución y que así debe ser en defensa de la seguridad jurídica (art. 9.3 de la C.E.). Pero este régimen puede ser excluido por la propia Ley Orgánica en relación con alguno de sus preceptos, indicando cuáles de ellos contienen sólo materias conexas y pueden ser alterados por una Ley ordinaria de las Cortes Generales o, en su caso, por leyes de las Comunidades Autónomas. Si tal declaración no se incluyera en la Ley orgánica, o si su contenido no fuese ajustado a Derecho a juicio del Tribunal Constitucional, será la Sentencia correspondiente de éste la que, dentro del ámbito propio de cada recurso de inconstitucionalidad, deba indicar qué preceptos de los contenidos en una Ley orgánica pueden ser modificados por Leyes ordinarias del Estado o de las Comunidades Autónomas, contribuyendo de este modo tanto a la depuración del ordenamiento como a la seguridad jurídica, que puede quedar gravemente afectada por la inexistencia o por la imperfección de las citadas normas de articulación.22. En materia de derechos fundamentales la Constitución no se ha limitado a reservar su desarrollo normativo a Leyes orgánicas, sino que ha dispuesto, además, que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (art. 139 de la C.E.), y para asegurar que así sea, ha reservado como competencia exclusiva del Estado «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» art. 149.1.1.° de la C.E.), así como, más en concreto y en relación con el art. 27 de la Constitución, la regulación de las materias a que se refiere el art. 149.1.30.° de nuestra norma suprema. Ello significa que los citados preceptos de la Constitución (arts. 139, 149.1.1.° y 149.1.30.° de la C.E.) excluyen que sobre las materias en ellos definidas puedan legislar los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas.23. Así las cosas, la disposición adicional tercera de la L.O.E.C.E. debe ser interpretada como una norma de articulación que considera los preceptos en ella citados como relativos a materias conexas con el desarrollo normativo de los derechos fundamentales tratados en la L.O.E.C.E. y no concernientes a las «condiciones básicas» a que se refiere el art. 149.1.1º ni a las «normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución» mencionadas en el art. 149.1.30.° de la misma. Y como los arts. 15 y 16 de los Estatutos catalán y vasco, respectivamente, atribuyen competencia en materia de enseñanza a una y otra Comunidad Autónoma, es correcto que la citada Disposición adicional trate de articular la L.O.E.C.E. con las futuras Leyes de las Comunidades en materia de enseñanza, permitiéndoles que modifiquen o sustituyan los artículos de la L.O.E.C.E. en ella citados, preceptos que aun siendo modificados o sustituidos habrían de continuar vigentes en las Comunidades como Derecho supletorio, según dispone el art. 149.3 de la Constitución. Bien entendido que en el contexto de la citada Disposición adicional (y en el cuerpo de la presente Sentencia) los participios «modificados» o «sustituidos» no equivalen a «derogados», pues si las Comunidades Autónomas legislasen sobre tales materias conexas, por ser de su competencia, sus respectivos preceptos no derogarían a los correspondientes de la L.O.E.C.E., sino que se aplicarían en cada Comunidad con preferencia a éstos, y sólo en tal sentido podría decirse que los modificarían o sustituirían como Derecho aplicable con carácter preferente.
Dentro de estas coordenadas interpretativas, el problema de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición impugnada consiste en determinar si los artículos que ella declara modificables por Leyes de las Comunidades regulan cuestiones concernientes estrictamente al desarrollo normativo de algún derecho fundamental o a las condiciones básicas para su ejercicio o a las «normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución», o si, por el contrario, tales artículos conciernen tan sólo a materias conexas con las propias de una Ley orgánica no reservadas a la competencia exclusiva del Estado. En el primer caso, la declaración de modificabilidad será inconstitucional, y en el segundo será conforme con la Constitución. Ello obliga a realizar el análisis de los arts. 21, 24.2 y 3, 25.3 y 4, 26, 27, 28.1 y 2, 29, 30, 31 y 37 de la Ley de Centros Escolares.24. Para mayor claridad, expondremos separadamente el grupo de artículos que tratan de materias conexas y el de los preceptos que, por referirse al primero de los términos de la alternativa señalada en el párrafo anterior, no son modificables por Leyes de las Comunidades Autónomas.
a) Art. 21. Los centros de investigación y de experimentación educativa, a cuya creación, clasificación y funcionamiento se refiere este artículo, no afectan estrictamente al desarrollo o a las condiciones básicas del ejercicio de ningún derecho fundamental, sino que constituyen tan sólo una materia conexa con el temario central de esta Ley orgánica. Por consiguiente, no es inconstitucional declarar la modificabilidad del art. 21 por Leyes de las Comunidades Autónomas.
b) Art. 25.4. Entre los órganos unipersonales de gobierno de los centros públicos (art. 24.1 de la L.O.E.C.E.) obviamente el principal es el director. El art. 25, en sus puntos uno, dos y tres, regula el contenido de su autoridad y los puntos básicos del procedimiento para su selección y nombramiento, así como también cuáles son sus competencias. Todas estas materias regulan una de las figuras centrales del sistema educativo, cuya homologación impone el art. 27.8 de la Constitución. Por consiguiente, los mencionados preceptos no podrán ser modificados por Leyes de las Comunidades Autónomas, en contra de lo que sobre el art. 25.3 dispone la Disposición adicional impugnada. Sin embargo, «las competencias de los demás órganos unipersonales de Gobierno» a que se refiere el art. 25.4 de la L.O.E.C.E. constituyen una típica materia conexa y no hay inconveniente en que puedan ser modificadas (en el sentido en que empleamos siempre este término en la presente Sentencia) por Leyes de las Comunidades Autónomas.
c) Art. 29. El carácter orgánico secundario de los consejos allí mencionados y la naturaleza potestativa de ellos («podrán existir») y de los seminarios o departamentos a que se alude evidencian su contenido meramente conexo en relación con cualquier derecho fundamental. Es, pues, constitucional la declaración de modificabilidad de este artículo.
d) Art. 37. No se habla en él de derechos, sino de deberes de los alumnos. Su conexión con materia de derechos fundamentales es muy débil. No hay inconveniente en permitir su modificabilidad por Leyes de las Comunidades, siempre que la alteración que se introduzca sea de índole semejante a los deberes, muy genéricos y de naturaleza no política, que aquí se contienen.25. No es posible resolver lo mismo acerca del bloque de los artículos restantes, esto es, de los arts. 24.2 y 3, 25.3, 26, 27, 28.1 y 2, 30 y 31 de la L.O.E.C.E. Todos ellos están insertos en el Título II relativo a los centros públicos, y todos también se refieren a los órganos de gobierno de tales centros y a sus competencias. Regulan el marco institucional de la escuela pública, pieza clave del sistema educativo cuya homologación impone el art. 27.8 de la Constitución y cuya «ordenación general» corresponde al Estado «en todo caso», según la Disposición adicional número dos de la misma L.O.E.C.E. Todos ellos contienen «normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución» (art. 149.1.30.° de la misma), estableciendo «condiciones básicas» para el ejercicio de los derechos fundamentales de padres, profesores y alumnos, sin que sea procedente realizar un análisis individualizado de cada precepto de los aquí citados por constituir todos ellos un conjunto inescindible. Su modificabilidad por Leyes de las Comunidades Autónomas permitiría la creación en ellas de escuelas públicas organizadas de modo radicalmente diferente al contenido en la Ley Orgánica 5/1980, con lo cual se violaría tanto el art. 81 de la Constitución como su art. 149.1.1.° y 30.°.
Por lo tanto, hay que declarar inconstitucional la Disposición adicional número tres de la L.O.E.C.E. en cuanto permite la modificación o sustitución por Leyes de las Comunidades Autónomas de los arts. 24.2 y 3, 25.3, 26, 27, 28.1 y 2, 30 y 31 de la misma Ley orgánica.
3.° Desestimar el recurso en todo lo demás.
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