Tras dos años de aplicación de la ley contra el separatismo, el papel del juez administrativo se ha revelado fundamental ante una ley a la vez necesaria para salvaguardar la vida comunitaria y potencialmente peligrosa para la libertad de asociación, religión y culto. En su jurisprudencia, el Consejo de Estado parece encontrar un equilibrio, aunque frágil.
El 24 de agosto de 2021, el poder legislativo francés adoptó la Ley nº 2021-1109 para reforzar el respeto de los principios de la República, conocida como ley contra el separatismo. Esta ley formaba parte de una estrategia nacional de lucha contra el separatismo religioso anunciada por primera vez por el Presidente de la República en un discurso el 18 de febrero de 2020 titulado Proteger las libertades combatiendo el separatismo islámico, y reafirmada unos meses más tarde en un nuevo discurso presidencial, el 9 de octubre de 2020, titulado La República en acción. En este discurso, el Jefe del Estado hizo de la laicidad el «cemento de una Francia unida», definiendo este concepto tan polémico: «La laicidad es la libertad de creer o no creer, la posibilidad de practicar la propia religión siempre que se garantice el orden público. La laicidad es la neutralidad del Estado y en ningún caso la eliminación de las religiones en el espacio público».
Por el contrario, el separatismo, concepto que ha sustituido recientemente al comunitarismo en el lenguaje político y en el discurso de la prensa, no ha sido definido en los discursos presidenciales. Es necesario acudir a la Comisión Interministerial para la Prevención de la Delincuencia y la Radicalización (CIPDR), que describe el separatismo como una ideología que aspira a «destruir o debilitar la comunidad nacional con vistas a sustituirla por nuevas formas de lealtad e identificación que rompen con la tradición democrática y republicana». El diccionario Larousse precisa también que el separatismo es un planteamiento ideológico, «generalmente religioso», defendido por un grupo con el objetivo de «situar sus propias leyes por encima de la legislación nacional».
Si el comunitarismo, en el punto de mira de las autoridades públicas en los años 2000 y 2010, que se define como «la tendencia de una minoría a aislarse del resto de la sociedad y a reivindicar derechos especiales», puede ciertamente socavar la convivencia, no constituye un peligro para el orden público. Algo muy distinto ocurre con el separatismo, que pretende convencer, convertir y difundir una creencia como verdad absoluta, incluso por medio de la violencia, ya sea verbal, psicológica (proselitismo coercitivo, amenazas o intimidación) o física. El asesinato del profesor de geografía e historia Samuel Paty, el 16 de octubre de 2020, atacado por mostrar a sus alumnos las caricaturas de Mahoma del diario satírico Charlie Hebdo durante una clase de educación moral y cívica sobre la libertad de expresión, ha sido la demostración más dramática del riesgo separatista que afecta a las libertades, la laicidad y la convivencia. Este trágico suceso, que conmocionó a toda Francia, ha conducido al legislador a tipificar como delito el hecho de «obstaculizar, de manera concertada y con ayuda de amenazas, el ejercicio de la función docente» (artículo 10 de la ley contra el separatismo).
Con un centenar de disposiciones (103 artículos), la ley contra el separatismo se articula en torno a dos grandes partes, la primera consiste en el desarrollo de un arsenal jurídico contra el separatismo, la segunda es una revisión de la ley sobre la separación de la Iglesias y del Estado de 9 de diciembre de 1905, con vistas a reforzar el control de los poderes públicos sobre los cultos. Desde la entrada en vigor de la Ley, el juez administrativo se ha pronunciado a través de la jurisprudencia acerca de su aplicación e interpretación.
- La lucha contra el separatismo: garantizar el respeto de los principios republicanos y la convivencia
1° La generalización de los principios republicanos en todos los servicios públicos (artículos 1 a 11).
El artículo 1 de la Ley extiende el principio de neutralidad a todos los servicios públicos, ya sean gestionados por una autoridad pública o por una entidad privada. Esto significa que los empleados de cualquier entidad que preste un servicio público no deben manifestar ninguna opinión política o religiosa y deben tratar a todos los usuarios por igual, respetando su libertad de conciencia. Por consiguiente, los empleados no pueden manifestar sus creencias políticas o religiosas mediante sus palabras, acciones o el uso de signos distintivos. Estas disposiciones se aplican, en particular, a los conductores de autobuses que trabajan para empresas de transporte público, a los conserjes de edificios de viviendas sociales, o incluso a los agentes de seguros médicos que gestionan la atención primaria y las ayudas sociales.
Con la creación del “déféré-laïcité”, el artículo 5 de la Ley dota a los prefectos (representantes del Estado a nivel departamental) de un nuevo procedimiento de urgencia que les permite remitir al juez administrativo los casos en que las autoridades territoriales adopten medidas de tal naturaleza que puedan llevar a «atentar gravemente contra los principios de laicidad y neutralidad de los servicios públicos». Esto se aplica en particular a la organización de los servicios públicos locales, las concesiones de servicio público y la contratación en la función pública territorial. La primera aplicación de este “déféré-laïcité” dio lugar a una Orden del Consejo de Estado de 21 de junio de 2022. En este caso, el alcalde de Grenoble había dictado una orden por la que se modificaba el reglamento de las piscinas municipales autorizando el burkini, sin nombrarlo. El prefecto de Isère remitió al juez administrativo un “déféré-laïcité” con la finalidad de obtener la suspensión de la orden del alcalde de Grenoble, al que criticaba por «ceder a las reivindicaciones comunitaristas con fines religiosos». En primera instancia, el tribunal administrativo de Grenoble dio la razón al prefecto y suspendió el artículo controvertido de la ordenanza municipal que autorizaba el uso de trajes tipo burkini. Tras el recurso en apelación del Ayuntamiento de Grenoble, el Consejo de Estado confirmó la decisión del tribunal administrativo al considerar que la resolución municipal en cuestión vulneraba el principio de igualdad de trato de los usuarios y el principio de laicidad del servicio público. Hasta la fecha, dos años después de la entrada en vigor de la Ley, sólo se ha producido otra aplicación del “déféré-laïcité”, que dio lugar a un auto del tribunal administrativo de Montreuil de 17 de febrero de 2023. En este caso, el Prefecto de Seine-Saint-Denis había remitido al juez una decisión del Ayuntamiento de Le Bourget por la que se aprobaba la venta de un terreno a la asociación Union des musulmans du Bourget, con vistas a la construcción de un edificio religioso, a un precio inferior en un 10% al valor estimado del terreno, lo que el Prefecto denunció como una ayuda financiera encubierta a una asociación religiosa, ilegal en el sentido de la Ley de Separación de 1905. Teniendo en cuenta el elevado coste de restauración del terreno, el tribunal administrativo dictaminó que la decisión impugnada era legal y desestimó el “déféré-laïcité”.
2° Un Contrato de Compromiso Republicano (CER) que vincula a las asociaciones (artículos 12 a 23) y a las federaciones (artículos 63 a 67) con el Estado.
La concesión de subvenciones públicas a asociaciones y federaciones está ahora sujeta a la firma previa de un Contrato de Compromiso Republicano (CER) que abarca siete compromisos: respeto de los principios republicanos (y en particular de la laicidad), libertad de conciencia, libre adhesión, principio de igualdad y no discriminación, fraternidad (prevención de la violencia), respeto de la dignidad humana y, por último, respeto de los símbolos de la República. Del mismo modo, el reconocimiento de una fundación como de interés público queda supeditado a la celebración de un CER. Esto se aplica en particular a las asociaciones y federaciones deportivas y a las asociaciones cultuales.
El Consejo de Estado se pronunció sobre la interpretación de los términos del CER en relación con el respeto de la laicidad de la República y el principio de igualdad en un Auto de 10 de marzo de 2022. En este caso, la asociación Planning familial de Saône-et-Loire había sido autorizada por el alcalde de Chalon-sur-Saône a instalar un stand en la vía pública para sensibilizar a la población sobre la igualdad entre hombres y mujeres. El cartel creado por la asociación para promover el acto mostraba a seis mujeres, una de ellas con velo. Al tener conocimiento de esta imagen, el alcalde de Chalon-sur-Saône retiró su autorización alegando que la asociación había incumplido los compromisos del CER al vulnerar el principio de laicidad. El Planning familial solicitó entonces medidas cautelares al tribunal administrativo. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Dijon suspendió la decisión de retirar el cartel y ordenó al alcalde que garantizara la celebración del acto. En apelación, el Consejo de Estado confirmó la decisión dictaminando que el mero hecho de que una de las mujeres representadas en el cartel llevara un velo, «que en sí mismo era discreto y no le cubría el rostro, que otra de las siluetas llevara un turbante africano o que otras no llevaran la cabeza cubierta, no puede considerarse, evidentemente, dada la composición de la imagen y el objetivo de universalismo que claramente muestra, que refleje ninguna forma de proselitismo religioso, de promoción o incluso de aprobación del uso de dicho velo».
3° Igualdad de derechos entre hombres y mujeres (artículos 25, 30, 35).
Las autoridades administrativas competentes deben denegar o retirar el permiso de residencia a los extranjeros polígamos. Se han reforzado los controles de los matrimonios forzados o concertados y se prohíbe a los médicos expedir certificados de virginidad. En octubre de 2021, el Conseil national de l’Ordre des médecins tomó nota de esta prohibición y notificó a los miembros de la Orden que expedir un certificado de virginidad constituía un delito penal castigado con un año de prisión y una multa de 15.000 euros en virtud del artículo L. 1115-3 del Código de Salud Pública.
- Actualización de la ley de 1905: control de la financiación de los cultos y refuerzo de la policía de cultos
1° Control de las asociaciones cultuales (artículos 68 a 88), en particular de su financiación (artículos 75 a 79).
La ley introduce el control previo de las asociaciones cultuales (AC) por el prefecto, rompiendo así con el principio de libre constitución, consagrado en la ley de separación de 1905. Hay que recordar que, a diferencia de las asociaciones de derecho común, las AC se benefician de importantes ventajas fiscales, y esta diferencia de trato es una de las razones aducidas para este nuevo control. El prefecto del departamento se encarga ahora de verificar la naturaleza cultual de la asociación solicitante y la conformidad de su objeto con el orden público. Este control a priori rompe con el espíritu de la libertad de asociación, consagrado en la legislación desde 1901 y reafirmado por el Consejo Constitucional en 1971. En la práctica, habida cuenta de las prerrogativas concedidas al prefecto, este control podría obstaculizar, o al menos frenar, la libertad de asociación de los grupos que pretendan tener una finalidad religiosa. El prefecto podrá reconocer el carácter cultual de la asociación durante 5 años (tras los cuales será necesario renovar el reconocimiento) o ejercer un derecho de oposición al registro de la asociación como asociación cultual. La ley también introduce la obligación para las asociaciones cultuales de declarar los recursos procedentes de un Estado extranjero superiores a 10.000 euros.
El Consejo de Estado se pronunció sobre la legalidad de los controles preventivos del carácter cultual de las AC en una sentencia de 22 de diciembre de 2022, aunque se le había pedido que anulara el decreto nº 2021-1844, de 27 de diciembre de 2021, por el que se aplican las disposiciones de la ley contra el separatismo relativas a dichos controles. En este asunto, los demandantes, la Union des associations diocésaines de France, la Conférence des évêques de France, la Fédération protestante de France, la Union nationale des associations cultuelles de l’Église protestante unie de France y la Assemblée des évêques orthodoxes de France, impugnaron la vulneración desproporcionada de la libertad de asociación y de la libertad religiosa resultante del nuevo sistema de declaración previa, insistiendo en la imprecisión del concepto de «actividades relacionadas con el ejercicio público de un culto» que debían declararse al prefecto. El Consejo de Estado desestimó el recurso, dictaminando, por una parte, que el concepto de actividades relacionadas con el ejercicio público de un culto podía interpretarse sin dificultad en el sentido de que abarcaba «actividades tales como la adquisición, el alquiler, la construcción, el acondicionamiento y el mantenimiento de edificios destinados al culto, así como la conservación y la formación de los ministros y demás personas que participan en el ejercicio del culto” y, en segundo lugar, considerando que tanto la ley francesa como el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos permitían restricciones a las libertades de asociación y de religión, siempre que fueran proporcionadas al fin legítimo perseguido. En este caso, se reconoció implícitamente que el control preventivo ejercido por el prefecto era proporcionado al mantenimiento del orden público.
2° Un refuerzo de la policía de cultos (artículos 80 a 87).
Se ha reforzado la policía de cultos establecida por la ley de separación de 1905 por un derecho del prefecto de examinar el contenido de las predicaciones o escritos expuestos o distribuidos públicamente en un lugar de culto por los ministros de culto. Si un discurso pronunciado, publicado o distribuido en un lugar de culto tiene por objeto incitar al odio, la discriminación, el racismo o el antisemitismo, el prefecto puede ordenar el cierre del lugar de culto y multar al predicador. El predicador también puede ser procesado penalmente y condenado a una pena de prisión de cinco años (frente a los seis meses a dos años antes de la adopción de la Ley nº 2021-1109).
Tras ocho meses de aplicación de la ley, durante el debate entre las dos vueltas de las elecciones presidenciales, el Presidente de la República en funciones elogió el trabajo de los prefectos en la vigilancia de los lugares de culto y de los ministros de culto y subrayó la importancia de la Ley contra el separatismo por colmar un vacío legal: «De 10.600 lugares de culto, 99 eran sospechosos de separatismo. Todos ellos han sido puestos bajo vigilancia -nuestros prefectos y nuestros servicios están haciendo un trabajo extraordinario-, 23 han sido cerrados gracias a esta Ley, 36 han sido modificados y están bajo control, y los demás están siendo examinados. Antes de esta Ley, no podíamos cerrar una estructura de este tipo, aunque tuviera un imán que dijera las peores cosas. Solo podíamos cerrar por motivos sanitarios». (Emmanuel Macron, Debate televisado de los candidatos entre las dos vueltas de las elecciones presidenciales, France 2, 20 de abril de 2022).
Las órdenes prefectorales de cierre de lugares de culto en aplicación de las disposiciones de la ley contra el separatismo pueden someterse al juez administrativo mediante una “référé-liberté” o un recurso por abuso de poder. Por ejemplo, el 26 de abril de 2022, el Consejo de Estado dictaminó que el cierre de una mezquita en Pessac, ordenado por el Prefecto de Gironde debido a que la asociación que dirigía la mezquita había publicado en Internet textos que incitaban a la gente a replegarse sobre su propia identidad y desafiaban el principio de laicidad, no podía justificarse jurídicamente en la medida en que las publicaciones en cuestión no provocaban violencia, odio o discriminación. Este caso pone de relieve el riesgo potencial que suponen las disposiciones de la Ley 2021-1109 para el delicado equilibrio entre la libertad de expresión, la libertad religiosa y el orden público.
Tras dos años de aplicación de la ley contra el separatismo, el papel del juez administrativo se ha revelado fundamental ante una ley a la vez necesaria para salvaguardar la vida comunitaria y potencialmente peligrosa para la libertad de asociación, religión y culto. En su jurisprudencia, el Consejo de Estado parece encontrar un equilibrio, aunque frágil.
